Javni sektor u Srbiji – između mita i stvarnosti

Iako je javni sektor kod nas pod kontinuiranim napadom skoro već petnaest godina, promena vladajuće garniture 2012. godine je, sa dolaskom Srpske napredne stranke na vlast, donekle neočekivano zaoštrila ovu tendenciju. Javni sektor je opisivan sve većim bogatstvom izraza – on znači „arčenje novca“ [1] i „blato“ [2], on je „parazitski sistem“, „punačka dama“ (pa zato mora na dijetu[3]), ali i „slon na leđima jelena“ [4]. Međutim, kao što to neretko i biva, bogatstvo izraza ne znači i bogatstvo misli.

Prvi i najčešći argument protiv javnog sektora tiče se njegove navodne „neefikasnosti“ [5] i „rasipništva“ [6]. Drugim rečima, s obzirom na to da usluge koje obezbeđuje nisu na tržištu, on nužno pravi finansijske gubitke u poslovanju, što se onda pokriva iz budžeta, odnosno novcem koji se mahom dobija iz poreza ili zaduživanja. Logika je poznata: kada bi se te usluge izvele na tržište, smanjili bi se gubici iz budžeta i poresko opterećenje, a kvalitet usluga bi se povećao. Da li je to zaista tako?

Pre svega, izvođenje prethodno javnih usluga na tržište samo po sebi ne znači i manje troškove iz budžeta. Na primeru čuvene privatizacije britanskog železničkog sistema 1994. godine uočljiv je višestruki rast budžetskih sredstava (subvencija) koja su odlazila železnicama[7]: sa prosečnih milijardu funti pre privatizacije, ta suma se nakon privatizacije višestruko povećala. Tako je u periodu od 2006. do 2007. godine iznosila oko šest milijardi, da bi potom u periodu od 2009. do 2010. godina bila srezana na oko četiri milijarde funti.

Drugi primer, iz naše sredine, takođe pokazuje isto. Kada je 2010. godine odlučeno da se u sistem javnog prevoza u Beogradu uvede javno-privatno partnerstvo, odnosno da se kontrola i naplata karata poveri privatnoj firmi Apex Solutions, gradska uprava je rezonovala da će to smanjiti neefikasnost i subvencije javnom prevozu. Međutim, 2013. godine je iznos subvencija za javni prevoz bio za nešto više od 4 milijarde dinara[8] veći nego pre ove delimične privatizacije, i to uprkos tome što je cena karata porasla u oktobru 2012. godine. Očekivanog većeg priliva u gradski budžet – nije bilo.

Drugo, treba postaviti i pitanje da li javni sektor uopšte može i treba da funkcioniše po kriterijumima efikasnosti. Tržišni kriterijum efikasnosti meri isključivo novčanu dobit i gubitke, ali ne uvažava, tako reći, „socijalnu dobit” koja sledi iz toga što se nešto plaća ispod tržišne cene i što se ta razlika pokriva iz budžeta kao, na primer, u slučaju zdravstvenih usluga. Uzmimo kao primer hipotetičku četvoročlanu porodicu, sa troje dece i samohranom, zaposlenom majkom čija je bruto plata 40 hiljada dinara. S obzirom na to da doprinos na platu za zdravstvo iznosi 12,3%, to znači da je ukupno mesečno izdvajanje za zdravstvo 4920 dinara. Po članu porodice to iznosi 1230 dinara za ceo mesec pristupa lečenju – u poređenju sa tim, jedan pregled kod lekara opšte prakse u jednoj uglednoj beogradskoj privatnoj ordinaciji košta 1900 dinara.[9] Dakle, poslovanje ispod tržišne cene i budžetsko finansiranje zdravstvenog sistema omogućavaju i građanima sa primanjima ispod proseka (kao što je to slučaj gore) da imaju relativno lak pristup kakvom-takvom zdravstvu – što nikako ne bi bio slučaj da se posluje po cenama privatnih ordinacija. Ista logika se može primeniti i na snabdevanje vodom, strujom ili grejanjem[10], kao i na odnošenje smeća i druge komunalne usluge.  

Drugi česti argument u vezi sa javnim sektorom se tiče njegove „glomaznosti“ u pogledu broja zaposlenih, što podržavaju neke računice. Poređenjem broja zaposlenih u javnom sektoru sa ukupnim brojem zaposlenih može da se dođe i do brojke od 45%. Međutim, ovakvo poređenje prikriva važnu činjenicu – javni sektor nije sam po sebi prevelik, već je ukupan broj zaposlenih premali, jer je više od polovine radno sposobnog stanovništva nezaposleno.[11] Ukoliko se primeni drugačiji metod, pa se broj zaposlenih u javnom sektoru[12] dovede u vezu sa stanovništvom koje je u radno aktivnom dobu[13], dobija se brojka od 16,9 procenata. Radikalno drugačija slika se dobija kada se to dovede u odnos sa ukupnim stanovništvom: prema podacima iz 2012., udeo zaposlenih u javnom sektoru sa javnim preduzećima iznosi 7,6% od ukupnog stanovništva, dok je u Hrvatskoj i Crnoj Gori taj broj veći za jedan procenat, u Sloveniji za dva, kao i u Britaniji i Poljskoj. [14] Prema istim podacima, u Srbiji u obrazovanju radi 1,95% ukupnog stanovništva, dok je evropski prosek 3,46%; u zdravstvu i socijalnoj zaštiti radi 2,24%, a evropski prosek je 4,74%. Za koji god se metod od dva ponuđena opredelili, ispada da “glomazni” javni sektor i nije baš toliko glomazan.

Naravno, često se čuje i to da privatnici i preduzetnici jedini pune budžet[15], pa prema tome izdržavaju javni sektor. Međutim, čak i letimičan pogled na strukturu poreskih prihoda ponovo dovodi u pitanje dominantnu predstavu. Prema Zakonu o budžetu Republike Srbije za 2014. godinu, porez na dodatu vrednost i akcize (dakle, ono što plaćaju svi) učestvuju u budžetu sa 70,7%.[16] Porez na dohodak građana učestvuje sa 5,1%, ali su u taj procenat uključene i plate radnika (koji su te plate zaradili, nije ih im poklonio poslodavac) a oni, naravno, sačinjavaju ogromnu većinu ljudi koji primaju platu. Tako se ispostavlja da privatnici budžet finansiraju, kako je to istakao Vladimir Milutinović u svom tekstu „Da li nas privatnici sve hrane?“[17], uglavnom na dva načina: preko poreza na dobit i poreza na svoj dohodak. S obzirom da je učešće poreza na dobit preduzeća u budžetu 6,2%, jasno je da su privatni preduzetnici daleko od toga da jedini, pa čak i većinski, „pune budžet“ (pritom je stopa poreza na dobit kod nas izuzetno niska i iznosi 15%, dok je prosek u EU 23,5%[18]). Treba uzeti u obzir i da se porez na dobit odnosi i na državna preduzeća koja su „u plusu“ (njih 292 od ukupno 490[19]), tako da je učešće privatne dobiti još manje. Prema Milutinoviću, procenat sa kojim privatnici učestvuju u budžetu je približno jednak procentu privatnih preduzetnika u ukupnom stanovništvu.

Prema tome, ništa nije manje istinito od ustaljene tvrdnje da nas „sve hrane privatnici“ – pre će biti da mi hranimo sami sebe, odnosno da su radnici ti koji najviše pune budžet: prvo, odbicima na svoje zarađene plate, a drugo, potrošnjom svojih dohodaka na robu na koju se plaćaju PDV i akcize. Šta li je na kraju ostalo od onog samopregornog i dovitljivog preduzetnika koji u znoju lica svog izdržava „parazitski sistem“ u kome radnici u javnom sektoru po ceo dan igraju karte na poslu i gledaju filmove? Ne mnogo.

Ako se stvari ovako postave, dolazi se na daleko povoljniji teren za odbranu javnog sektora od neoliberalnih pritisaka koji će se u narednom periodu intenzivirati i sve većeg pritisaka privatnika da se budžet reže (Unija poslodavaca Srbije nedavno je tražila smanjenje plata u javnom sektoru za čitavih 25%, a penzija za 20%[20]). Ipak, kakve će biti posledice najavljenih mera štednje u javnom sektoru?

Pre svega, doći će do pada u materijalnom i socijalnom blagostanju, što je samo po sebi dovoljan razlog da se one kritikuju, kad se uzme u obzir već nizak nivo blagostanja. Ipak, s obzirom da političko polje ne funkcioniše tako jednostavno, vredi istaći dve bitne grupe negativnih efekata: prvo, pad u potrošnji, proizvodnji i zaposlenosti i, shodno tome, pad poreskih prihoda, i, drugo, odliv budžetskog novca u privatni sektor.

U pogledu prvog, najavljeno smanjenje plata u javnom sektoru od 10% izazvaće pad u potrošnji u iznosu od 1% BDP, odnosno 300 miliona evra.[21] Ima razloga za sumnju da će taj procenat biti i veći, usled niskog nivoa štednje i već postojeće prezaduženosti kod banaka. S obzirom na to da je stopa nenaplativih kredita kod stanovništva 8,6%, a stopa kašnjenja u otplati 5,2%, te da u tome najviše učestvuju upravo potrošački krediti, nema razloga očekivati da će pad u potrošnji moći da se nadoknadi ovim sredstvima u iole značajnijoj meri.[22] U tom smislu, usled činjenice da se srpski budžet puni uglavnom preko PDV i akciza, ovakav pad će uticati i na smanjenje poreskih prihoda, što će povratno, u najmanju ruku, neutralisati planirano smanjenje budžetskog deficita.

U pogledu odliva budžetskog novca u privatni sektor, najavljene mere uključuju i subvencionisane kredite privatnom sektoru, pri čemu će država, u iznosu od 60 miliona evra[23], pokriti razliku između niske kamatne stope i onoga što bi banka inače naplatila. Ukratko, smanjuju se socijalna davanja i plate u javnom sektoru, kako bi država dala novac bankama. Kada se uzme u obzir da je stopa nenaplativih kredita kod pravnih lica u privredi skoro 30%, a kod preduzetnika 21,5%, veliko je pitanje u kojoj će meri ovaj novac biti vraćen u budžet, a u kojoj će meri poslužiti, kao i do sada, za pokrivanje gubitaka privatnika.[24] Druga važna mera se odnosi na odluku da će država svakoj firmi sa tri ili četiri radnika, ukoliko zaposli još jednog, platiti 70% doprinosa za njega/nju.[25] Dakle, ponovo se javnim novcem ispunjavaju obaveze privatnika. A povrh svega, ispostavlja se da se ova mera pokazala kao potpuno neučinkovita i da privatnici nemaju interes da dodatno zapošljavaju – do sada su se samo četiri firme prijavile za pomenute olakšice.[26]

Tako se, zapravo, neoliberalna kritika javnog sektora potpuno preokreće: od „rasipanja novca privatnika u javnom sektoru“ dolazimo do „rasipanja javnog novca u privatnom sektoru“. Da stvar bude još gora, u aprilu je Dragoljub Rajić, direktor Unije poslodavaca, izjavio da radnici iz javnog sektora mogu da pređu u privatni pod uslovom da poslodavci za to dobiju devet hiljada evra iz budžeta po radnom mestu, u vidu kredita sa kamatnom stopom od 1%.[27]  

Prema tome, odbrana javnog sektora je bitna ne samo zato što će radnici u njemu imati manje plate, raditi u lošijim uslovima ili biti prebačeni u privatni sektor gde će biti izloženi već nadaleko čuvenom tretmanu, već i zato što to znači poskupljenje (dakle, manju dostupnost) usluga javnog sektora za sve ostale, odliv našeg novca u privatni sektor i opšti pad privredne aktivnosti.

Ipak, treba imati na umu dve stvari: prvo, da je potrebno više participacije samih „korisnika“, građana, u upravljanju i odlučivanju u javnom sektoru, i drugo, da je struktura zaposlenih u javnom sektoru „teška odozgo“, odnosno da postoji veliki broj upravljačkih pozicija, kao i veliki raspon plata između tih pozicija i većine radničkih. U tom smislu, ne sme se zaboraviti da odbrana javnog sektora pre svega znači odbranu radnika u njemu i njegovih socijalnih funkcija, te da se ni u kom slučaju ne sme stati u odbranu direktora javnih preduzeća čije se plate kreću u rasponu od dve do tri hiljade evra ili sličnih upravljačkih položaja na kojima se vrlo malo radi, a osim velikih plata se za njih dobijaju i „dodatni prihodi“ za učešće u raznim komisijama i odborima.

A šta sa samopregornim preduzetnicima i poslodavcima? Za početak, povećati stopu poreza na dobit – ionako zaista malo učestvuju u budžetu.