Savetodavno mišljenje o Kosovu: Propuštena mogućnost ili pehar pun otrova?

Mišljenje

Za vreme debate u Savetu bezbednosti, pošto je MSP izneo svoje savetodavno mišljenje, ministar spoljnih poslova Kosova Skender Hiseni izjavio je: “Mišljenje koje je Sud izneo o državnosti Kosova ne ostavlja nikakvu sumnju da je to ustanovljena činjenica.“[1] Predstavnik Ujedinjenog Kraljevstva izjavio je da mišljenje “mora … označiti kraj debate o statusu Kosova”[2] Te diplomate su ili loši pravnici, ili loši političari, ili oboje, pošto – bilo to dobro ili ne – oprezno napisano Savetodavno mišljenje MSP (koje nije pravno obavezujuće za Kosovo, Srbiju, ili bilo koga drugog) ustanovljava samo da “prihvatanje Deklaracije nezavisnosti od 17. februara 2008. nije povreda opšteg međunarodnog prava”.[3] Teško bi se moglo reći da je ovaj zaključak iznenađujući pošto međunarodno pravo uopšte ništa ne govori o većini pitanja iz domaćeg prava – nikad nije bilo nelegalno da pobunjena grupa ili region u bilo kojoj zemlji objavi nezavisnost, ili nastoji da se odvoji od te zemlje. I dok takve situacije mogu postaviti pitanja međunarodinih prava i obaveza po zakonima ratovanja, to se odnosi samo na jus in bello, a ne na jus ad bellum.

Nasuprot tvrdnji pristalica Kosova, ni sud ni međunarodno pravo ne potkrepljuje argument da Kosovo ima neoborivo pravo po međunarodnom pravu da proglasi nezavisnost, ukoliko neko ne pokušava da to pronađe u nekoj ekstremnoj interpretaciji slobode izražavanja pod vidom međunarodnog humanitarnog prava.

Da li to predstavlja samo novu formulaciju Lotus principa ili ne, vidi se iz drugih komentara u tomdokumentu, ali sigurno je uverljiv (ako ne i neizbežan) odgovor na pitanje postavljeno od strane Generalne Skupštine. To pitanje bilo je, in toto: “Da li je jednostrana deklaracija nezavisnosti privremenih institucija samoproglašene Vlade Kosova u saglasnosti sa međunarodnim pravom?” Ostavljajući po strani pitanje da li je kosovska deklaracija nezavisnosti bila u suprotnosti sa mandatom Saveta bezbednosti UN ili da li je ona zaista proglašena od strane `Privremenih institucija samoproglašene Vlade `(Sud je odgovorio negativno i na jedno i na drugo), to pitanje isto je kao i pitanje da li je odluka Ujedinjenog Kraljevstva da se vozi levom stranom puta bolja nego desnom u saglasnosti sa međunarodnim pravom. Odgovor u oba slučaja je jasan: međunarodno pravo se jednostavno ne odnosi na to pitanje. Možda se sud mogao pozvati na šire pitanje o područjusamoopredeljenja u okviru međunarodnog prava ili da li međunarodno pravo uključuje bilo kakvo pravo unilateralne secesije i, ako je tako, pod kojim okolnostima, kao što je to zastupljeno vrlo ubedljivao u Deklaraciji sudije Sima (Simma) i Izdvojenom mišljenju sudije Jusufa (Yusuf). Ali, ako je zadatak Suda da objašnjava zakon onakav kakav jeste, a ne onakav kakav bi mogao biti, vrlo je teško da se ne složimo saskromnimzaključkom koji je sud doneo glasovima deset prema četiri.  

Nema tog spinovanja kojebi moglo preokrenuti ovo toliko konzervativno tumačenje problema u pravnu (kao suprotno političkoj) podršku kosovskoj nezavisnosti.

Nasuprot tvrdnji pristalica Kosova, ni sud ni međunarodno pravo ne potkrepljuje argument da Kosovo ima neoborivo pravo po međunarodnom pravu da proglasi nezavisnost, ukoliko neko ne pokušava da to pronađe u nekoj ekstremnoj interpretaciji slobode izražavanja pod vidom međunarodnog humanitarnog prava. Slično tome, ni Sud ni međunarodno pravo ne izvlače nikakve pravne posledice iz činjenice da je Deklaracija o nezavisnosti nezakonita, kao što je i prelazak Kosova od dela Srbije u nezavisnu državu. Priznanja od Francuske, Ujedinjenog Kraljevstva i drugih da Kosovo jeste nezavisna država, samo su malo više nego slaba nastojanja da se nadomesti bitan konstitutivan pristup priznanju umesto široko prihvaćene deklarativne teorije. [4] Takva tvrdnja je šamar u lice konsenzusu da se Rezolucija Saveta bezbednosti 1244 i dalje odnosi na teritoriju Kosova, a treba primetiti i da je „preliminarno pravno određenje“ Ujedinjenih nacija da „mišljenje ne ugrožava status UNMIK-a ili statusno neutralnu politiku“.[5]

Domet samoopredeljenja i remedijalna secesija

Sud, što ide u prilog njegovom kredibilitetu, posebno naglašava da su izraženi „radikalno različiti pogledi“ po pitanju da li postoji savremeni oblik „samooredeljenja“ ili pravo na „remedijalnu secesiju“ što bi moglo dopustiti delu neke postojeće države pravo da se odvoji od te države.[6] Sud nekako neuverljivo – iako tačno – zaključuje da jednostavno „nije neophodno da se reši to pitanje u ovom slučaju .. jer je izvan okvira pitanja postavljenog od Generalne skupštine.“[7] Nema tog spinovanja kojebi moglo preokrenuti ovo toliko konzervativno tumačenje problema u pravnu (kao suprotno političkoj) podršku Kosovskoj nezavisnosti. Čak i u opširno „humanističkom“[8] mišljenju sudije Kančado Trindade (Canc,ado Trindade) može se zaključiti samo da prekršaji (koji obuhvataju dela koja su sasvim zabranjena ) ... kao što su ona koje su se dešavala na Kosovu u najvećoj humanitarnoj krizi, jesu povrede ustaljenih normi opšteg međunarodnog prava ..., svakako zahtevaju odgovornosit njihovih prekršilaca ..., sa svim pravnim posledicama koje slede iz toga (što još nije do sada detaljno obrađeno u međunarodnom pravnom sistemu i pravnoj doktrini). [9]     

Sudija Jusuf izgleda da je otišao i malo dalje, ali i on se isto tako ogaraničava na primedbu da „pod ... izuzetnim okolnostima pravo naroda na samoopredelenje može da podstakne težnju za posebnom državom, ako osigurava uslove koje propisuje međunorodno pravo, u specifičnim situacijama, uzimajući u obzir istorijski kontekst“. [10] 

Ovaj autor bi takođe pozdravio jednu ozbiljnu analizu od strane Suda o tome da li bi bilo moguće da Kosovo zahteva pravo na secesiju i nezavisnost kao rezultat „humanitarne katastrofe“ ili „ozbiljne humanitarne krize“, kao što je to posebno istakao sudija Kančado Trindade.[11] Međutim, takvo objašnjenje bi bilo problematično ako bi trebalo samo da definiše proizašle međunarodne norme in abstracto, nego da ih isto tako primeni na specifičan slučaj Kosova. Dok sudija Kankado Trindade, na primer, ide u veoma sitne detalje govoreći o patnjama kosovskog stanovništva, njegova diskusija je ograničena samo na period 1989–99, kada je Slobodan Milošević bio na vlasti, uključujući masovni progon i zločine koji su se desili za vreme NATO bombardovanja Srbije i Kosova u martu i junu 1999.[12] Izveštaji UN koji izazivaju zabrinutost o ljudskim pravima na Kosovu ne ostavljaju sumnju o količini patnji koje su se tamo dešavale, ali to što je izostavljeno da se pomenu ultimatumi NATO-a, povlačenje srpskih snaga sa Kosova u oktobru 1998, zastrašivanje i ratni zločini od strane OVK, kao i reference na „humanitarne posledice konflikta“[13], a da je pri tome samo jedva pomenuto NATO bombardovanje [14], ostavlja, najblaže rečeno, nepotpunu sliku. Nekoliko napomena o nasilju posle 1999. odnose se najviše na zločine koje su počinili Kosovari protiv etničkih Srba i drugih manjina,[15] što teško može da potpomogne argumente za nezavisnost koja se zasniva na samoopredeljenju ili remedijalnojsecesiji. Potpunijim ispitivanjem činjenica od strane Suda moglo bi se zaključiti da je situacija na Kosovu posle 1999. i uspostavljanja demokratske vlade u Srbiji 2000. dovela do problematičnog tumačenja o zaključku na osnovu kojeg je Kosovo zahtevalo pravo na nezavisnost.[16] Sudija Jusuf je u pravu kada primećuje da „restrikcija ograničenja delokruga pitanja (postavljenog od Generalne skupštine Sudu) da li međunarodno pravo zabranjuje deklaraciju o nezavisnosti kao takvu, udaljava ga mnogo od njegove suštine“.[17] Uprkos tome, ne treba se čuditi da je Sud odlučio da ne zauzme stav o pitanju koje je u isto vreme dvosmislenoi nejasno, sa najvećim silama na svakoj od strana.

Da bi se izbegla svaka nejasnoća, pitanje koje je Generalna skupština trebalo da postavi Sudu glasi: „Da li priznavanje pravne nezavisnosti Kosova od strane nekih država krši njihove obaveze prema kojima, po međunarodnom pravu, ne treba da se mešaju u teritorijalni integritet i političku nezavisnost Srbije?“ Pošto se međunarodno pravo u prvom redu tiče odnosa između država, a ne unutar njih, o tome se u stvari vodi cela rasprava. Nažalost, da li zahvaljujući nespetnosti srpske diplomatije ili kukavičluku Generalne skupštine, Skupština nije htela da postavi pitanje koje bi izazvalo reakcije nekih od najmoćnijih članica, uključujući Sjedinjene Države i većinu članica Evropske unije, koje su priznale Kosove i pored protivljenja Srbije. Treba takođe primetiti da bi takvo pitanje bilo nezgodno i za Rusiju, jer je ona jedna od samo nekoliko država koje su priznale otcepljene regione Abhaziju i Južnu Otesiju, koje teže nezavisnoti od Gruzije.

Da bi se izbegla svaka nejasnoća, pitanje koje je Generalna skupština trebalo da postavi Sudu glasi: „Da li priznavanje pravne nezavisnosti Kosova od strane nekih država krši njihove obaveze prema kojima, po međunarodnom pravu, ne treba da se mešaju u teritorijalni integritet i političku nezavisnost Srbije?“

Kada je savetodavno mišljenje dostavljeno, samo 69 članica Ujedinjenih nacija od 192 bile su priznale Kosovo kao nezavisnu državu, i nema ničega u tom mišljenju što bi zahtevalo ili čak ohrabrivalo druge države da se pridruže tom broju – ili da to mišljenje obeshrabri takvu opciju. Kao što je to dobro primetio srpski ministar spoljnih poslova, „nikada u istoriji Ujedinjenih Nacija nije neka teritorija dobila državnost otcepljenjem, a da joj država od koje je nastala nije dala svoj pristanak na kraju tog procesa.“ [18] To je bio slučaj sa Bangladešom, na primer, koji je dobio svoju bitku za nezavisnost od Pakistana 1971, ali nije bio priznat od većine država, niti prihvaćen kao član Ujedinjenih nacija, sve do 1974. pošto je sam Pakistan prihvatio podelu. Izgleda da će to biti i u slučaju Kosova. Najveće sile kao što su Kina, Rusija, Indija i većina država Latinske Amerike, Afrike i Azije, odbile su da se ukrcaju na taj voz koji predvode SAD i UN. Sve dok sama Srbija ne prizna kosovsku nezavisnost, te države verovatno neće promeniti mišljenje.

Konačno, pošto je većina pokazala konzervativni pristup tom pitanju, savetodavno mišljenje će imati minimalan pravni značaj i za status Kosova i za naše razumevanje o nastanku nove države i samoopredeljenju u dvadeset prvom veku. Međutim, kao što je to primetio sudija Jusuf, mišljenje „bi moglo biti pogrešno protumčeno, kao davanje legitimiteta (za nezavisnost) po međunarodnom pravu, od strane raznih separatističkih grupa ili entiteta“.[19] Dok je takvo mišljenje nesumnjivo teoretski moguće (separatističke grupe retko konsultuju stručnjake za međunarodno pravo, osim kada se ti zahtevi postavljaju u svrhu propagande), kontraarugment za tu bojazan, koji se zasniva na navodnoj kosovskoj jedinstvenosti, nema potporu u mišljenju Suda. Ujedinjeno Kraljevstvo tvrdi, na primer, da je „Kosovo jedinstven slučaj. Njegova nezavisnost proističe iz posebnih činjenica. To ne omogućava obrazac za secesiju na drugim mestima.“ [20] Ministar spoljnih poslova Kosova izjavio je da je „Kosovo, kako je Sud rekao, jedinstven i poseban slučaj“.[21] Na nevolju ministra inostranih poslova, reč „jedinstven“ ne pojavljuje se nigde u mišljenju Suda, niti igde ima bilo kakve reči koja upućuje na to da je Kosovo po nečem posebno. Sve što je Sud rekao u svom mišljenju o opštem međunarodnom pravu odnosi se na univerzalna načela, iako se svaka secesija na neki način razlikuje od bilo koje druge.

Izgledi za rešenje do kojeg bi se došlo pregovorima

Mnogo više od neosnovanih tvrdnji o jedinstvenosti Kosova, međutim, uznemiravaju arogantne trdnje Ujedinjenog Kaljevstva i Sjedinjenih Država je da je Kosovo ne samo nezavisno, nego da ima sva prava u vezi sa tim statusom, uključujući poštovanje sadašnjih kosovskih - osporavanih - granica. Citiraćemo ponovo stav Ujedinjenog Kraljevstva:

 „Ne može biti povratka na pregovore o statusu Kosova ili o njegovim sadašnjim granicama. Svaki pokušaj da se pođe ttim putem dovešće Srbiju u konfronstaciju sa onima koji su priznali Kosovo. Svaki pokušaj da se ohrabri podela Kosova ili razgovori o statusu biće protiv dugoročnih interesa građana, kako Kosova tako i Srbije. To bi dovelo do šire nestabilnosti u regionu. Ujedinjeno Kraljevstvo će se vrlo  odlučno odupreti svakom takvom Ruski prdstavnik odgovorio je na tu izjavu pitanjem da li je Savet bezbednosti „čuo nešto što je vrlo slično pretnji da će doći do konfrontacije sa državama koje su priznale Kosovo ... Mi se nadamo da većina njih .... neće sprečiti Prištinu da prihvati jedino ispravno rešenje - dijalog sa Beogradom“.[22] Sledeća rezolucija Generalne skupštine prihvaćena kao odgovor na Savetodavno mišljenje, jedan kompromsan tekst predstavljen zajedno od strane Srbije i 27 članica Evropske unije, pozdravlja spremnost Evropske unije da omogući „proces u kome će se voditi dijalog među stranama“. [23] Ta rezolucija ne kaže ništa o statusu Kosova, ali ohrabrujući dijalog potvrđuje da je to pitanje o kome postoji široki konsenzus. [24]

Dok je takvo mišljenje nesumnjivo teoretski moguće (separatističke grupe retko konsultuju stručnjake za međunarodno pravo, osim kada se ti zahtevi postavljaju u svrhu propagande), kontraarugment za tu bojazan, koji se zasniva na navodnoj kosovskoj jedinstvenosti, nema potporu u mišljenju Suda.

Međutim, kao što je upravo bilo primećeno, cilj tog dijaloga ostaje izvor neslaganja. Britanski i američki pogled na dijalog ostaje isti kao onaj koji su oni zastupali u razgovorima u Rambujeu 1999, gde je dijalog bio isto što i prihavatanje strana sve što je NATO predlagao. Ako bi bilo procenjeno da samo jedan potencijalno ključni element tog dijaloga nije prihvaćen, celi koncept bi propao. Nema ništa magično o uspostavljenim grnicama, i to uvek može biti sporazumnom promenjeno. Nema nikakovog fundamentalnog moralnog ili političkog razloga zašto Kosovo ne bi bilo nezavisno, ili, čak i ako ta nezavisnosti nije u ovom trenutku omogućena ili čak podržana opštim međunarodnim pravom. U isto vreme teško je, međutim, pronaći bilo kakvu etikuili doslednost u upornom odbijanju albanske većine na Kosovu dadozvole svojoj srpskoj manjini isto pravo na „samoopredeljenje“ koje zahtevaju kosovski Albanci. Podela je uvek brljava stvar, kao što su to i previše jasno pokazali surovi građanski ratovi u Jugoslaviji, kao i samosažaljevanje mnogih od učesnika, koji su neiskreno pitali „Zašto bih ja mogao biti manjina u vašoj državi, kada vi ne možete biti manjina u mojoj?“ [25] Ali ako su „želje naroda“ osnova za stvaranje države, onda je teško razumeti zašto želje kosovskih Abanaca da se odvoje od Srbije zaslužuju više podrške nego želje Srba da se odvoje od Kosova.

S obzirom na političku realnost, nema nikakve sumnje da će Kosovo eventualno postati puni član međunarodne zajednice, njegova nezavisnost priznata od sviju, i ne treba mnogo žaliti zbog te činjenice. Na nesreću, za one koji podržavaju Kosovo, međutim, Međunarodni sud pravde nije učinio mnogo da pre dođe taj dan. Mišljenje Suda da kosovska deklaracija o nezavisnosti nema međunarodne pravne posledice jednostavno zadržava status quo, i to je bilo najbolje što je Sud mogao učiniti u opterećenim političkim okolnostima.

Uprkos isticanju da je Kosovo jednistven slučaj, teško je razlikovati unilateralnu deklaraciju Kosova od onih koje su donele, u različitim razdobljima, Južna Osetija, Abhazija, Nagorno-Karabah, Turska Republika Severni Kipar, Čečenija, Tamili u Šri Lanki, Kurdi u Turskoj i Iraku, i mnoge druge nezadovoljne i/ ili potlačene grupe širom sveta. Stalni „zamrznuti“ konflikt malo će pomoći da napreduje traganje Kosova ili Srbije za svetim gralom članstva u EU, a većina država u svetu nije, do danas, priznala kosovsku nezavisnost. Sve dok one to ne učine – i dok Srbija to ne učini – Kosovo će biti samo malo više nego još jedna međunarodna čudna teritorijakao Tajvan, premda verovatno sa manjim stepenom stvarne nezavisnosti.

Mnogo više od neosnovanih tvrdnji o jedinstvenosti Kosova, međutim, uznemiravaju arogantne trdnje Ujedinjenog Kaljevstva i Sjedinjenih Država je da je Kosovo ne samo nezavisno, nego da ima sva prava u vezi sa tim statusom, uključujući poštovanje sadašnjih kosovskih - osporavanih - granica. 

Uporno odbijanje Kosova da prihvati bilo šta manje od nezavisnosti za vreme dosta slabih napora Ujedinjenih nacija za posredovanje pre 2008. [26] možda je bila uspešna taktika, ali nažalost izostala je dobra volja da se dođe do sporazuma koji bi bio prihvatljiv i za Prištinu i za Beograd. Kosovski san o normalnoj državi, međunarodnom priznanju, i eventualnom članstvu u EU, neće biti ispunjen sve dok se ne pronađe održivo rešenje za sve u bivšoj Jugoslaviji, ne samo za one koji imaju moćne prijatelje. Podela možda nije najbolje rešenje, ali nije na nikome sa strane da to presuđuje. Oni koji podržavaju Kosovo ne bi smeli da unapred postavljaju uslove u neophodnim pregovorima između Prištine i Beograda, i njihove mehaničke tvrdnje da Kosovo sada uživa pravo na teritorijalni integritet treba da se mere istom težinom kao tvrdnje onih država koje priznaju teritorijalni integritet bivše Jugoslavije i teritorijalni integritet Srbije.

(Izvor: Leiden Journal of International Law, 24 (2011), str.155–161)

Prevod: NSPM