Kakva je budućnost Doma lordova u britanskom poretku

Kratak istorijat engleskog (britanskog) parlamenta i Doma lordova 

Engleski parlament je izrazito stara pravno-politička institucija. Nastao je kao izraz dvojakih političkih i ekonomskih težnji i interesa monarha i moćnih barona kao najznačajnijih činilaca u socijalnoj strukturi srednjovekovne Engleske. Monarh je oduvek nastojao da uz sebe ima jedno lojalno savetodavno telo sastavljeno od krupnog feudalnog plemstva i najvišeg sveštenstva. Baroni su želeli da suzbiju i ograniče monarhovu vrhovnu vlast a sebe predstave kao ravnopravnog faktora u zakonodavstvu, posebno u donošenju mera finansijsko-poreske politike i kontroli nad njihovim sprovođenjem.

Već je u XII veku nastao običaj da monarh povremeno saziva tzv. Veliki savet (Magnum Concilium) sa savetodavnim i izvesnim zakonodavnim ovlašćenjima. Tokom XIII veka, Magnum Concilium se postepeno pretvarao u parlament[1]. U početku, engleski parlament je u svom sastavu imao veći broj domova. U njima su zajedno zasedali i donosili odluke pripadnici sva tri staleža: aristokratije, sveštenstva i građanstva. Međutim, u XIV veku parlament je dobio svoju konačnu unutrašnju strukturu, i to u obliku bikameralizma (dvodomnog sistema). Podela parlamenta na Dom lordova (House of Lords) ili Gornji dom i Dom narodnog predstavništva[2] (House of Commons) ili Donji dom, koja se održala do današnjih dana, vremenom je postala obrazac za uspešno funkcionisanje dvodomnog zakonodavnog tela. Podela parlamenta na ovaj način nastala je ne po staleškoj pripadnosti njegovih članova (što bi dosledno izvedeno, vodilo trodomnoj strukturi), nego po osnovu kvalifikacije članova na one „po sopstvenom pravu,” i članova koji imaju svojstvo zastupnika određenih društvenih staleža, redova i slojeva. Dom lordova je nastao iz Magnum Concilium-a. Njegovu socijalnu osnovu su predstavljali visoko plemstvo i prelati. U drugom, Domu narodnog predstavništva, zasedali su predstavnici grofovija i gradova koje su podržavali i sitni plemići. Od 1351. Dom narodnog predstavništva ima svoje stalno sedište, a od 1377. bira svog spikera (njegov najznačajniji organ). Od svog nastanka on se tradicionalno obrazuje izbornim putem, ali je svoj demokratski legitimitet dobio posle velikih izbornih reformi u XIX veku (1832, 1867. i 1884.)koje su proširile njegovu socijalnu osnovu. To je bilo vreme u kojem su počeli da se pojavljuju različiti pravno-politički presedani i ustavne konvencije koje su dovele do oblikovanja parlamentarne vlade.

Dom lordova je u toku i posle izbornih reformi u XIX veku odoleo iskušenju demokratizacije engleskog društva, i ostao aristokratska kuća bez promena u svojoj socijalnoj supstanci. On je, ostavši izvan dejstva izbornih zakona od 1832, 1867. i 1884, zadržao svoj neizborni tj. nedemokratski karakter. U njegovim klupama vazda zasedaju plemići određenog ranga. Njihov broj nije ograničen i on se vremenom menjao, uglavnom prema praktičnim potrebama značajnih političkih krugova. Najbrojniju kategoriju članova Doma lordova predstavljaju ,,svetovni lordovi” (Temporal lords). Oni vode poreklo od onih plemića koji su još u srednjem veku dobili pravo na članstvo u Gornjem domu na osnovu monarhove povelje. To pravo nasleđuje bliži muški potomak po principu primogeniture ili majorata. Od srednjeg veka monarh imenuje nasledne perove (lordove) bez ikakvog pravnog ograničenja. Pre vladavine Tjudora broj svetovnih lordova nikad nije prevazišao četrdesetpet. Njihov broj je rastao pod Stjuartima da bi posle stvaranja Velike Britanije 1707. i Ujedinjenog Kraljevstva 1801, članstvu svetovnih lordova u Gornjem domu, bio pridružen i odgovarajući broj plemića iz Škotske i Irske. Od pojave bikameralizma, u Dom lordova ulaze i tzv. ,,duhovni lordovi” (Spiritual lords) – najviši anglikanski sveštenici. Najzad, članovi Gornjeg doma su i tzv. ,,pravni lordovi” (Law lords) – lica koja obavljaju ili su obavljala najviše sudske funkcije u zemlji. Najzad, počev od 1958, od donošenja Zakona o doživotnom perstvu (Life Peerages Act), u Domu lordova zasedaju i ,,doživotni perovi” koje, na predlog prvog ministra, imenuje monarh s pravom doživotnog zasedanja bez prava njihovih naslednika na članstvo u Domu lordova. Za doživotne perove imenuju se istaknute ličnosti iz javnog i kulturnog života. U periodu 1958-2003. Dom lordova broji oko 1093 članova, od kojih sednicama retko prisustvuje više od 200-250 članova, a često i znatno manje.

Reforme Doma lordova u XX veku

Gornji dom je ostao kuća bez demokratskog legitimiteta što je u vreme posle izbornih reformi prouzrokovalo konstantno slabljenje njegovog političkog položaja. On je sve više dobijao karakter institucije koja zastupa interese malobrojnog aristokratskog staleža i koja se zbog pretvaranja Doma narodnog predstavništva od formalnog u stvarno predstavničko telo, sve više povlačila pred njim u parlamentu, strahujući od ozbiljnog sukoba sa znatno uvećanim biračkim telom.

Od nastanka dvodomnog sistema, oba doma su bila ravnopravna u zakonodavnom postupku. To znači da je za svaki zakonski predlog koji je bio izglasan u Domu narodnog predstavništva bila potrebna i sankcija Doma lordova kako bi ovaj stupio na snagu. Ipak, i pored toga, pravni kapacitet Doma narodnog predstavništva u zakonodavstvu je bio mnogo veći nego pravni kapacitet Doma lordova. Ova grana državne vlasti je bila isključivo rezervisana za monarha i Donji dom. Ova parlamentarna kuća se izborila za takav položaj zahvaljujući upotrebi dva svoja značajna prava: 1) prava na odobravanje poreza koji razrezuje Kruna i 2) prava na podnošenje peticija. No, ono što je Dom lordova izgubio a Dom narodnog predstavništva dobio na polju zakonodavnih ovlašćenja, Dom lordova je nadoknadio a Dom narodnog predstavništva izgubio u sferi političkog statusa. Gornji dom je bio neuporedivo jači od Donjeg doma, tako da se ovaj potonji zapravo nalazio pod kontrolom Gornjeg doma i egzekutive. To se dešavalo zbog toga što Donji dom nije bio stvarno predstavničko telo. Tek posle izbornih reformi, Donji dom je stekavši demokratski legitimitet, svom pravnom dodao i politički kapacitet, i tako porazio Dom lordova. Domu lordova su ostale pretežno protokolarne i korektivne funkcije, ali i funkcija najvišeg apelacionog suda za građanske parnice celog Ujedinjenog kraljevstva, i za krivične stvari Velike Britanije. Tu funkciju obavljaju isključivo pravni lordovi i lordovi iz drugih kategorija ako poseduju potrebnu pravničku naobrazbu.

Dom lordova je toliko oslabio da su u XX veku preduzete zakonodavne mere koje su mu zadale dodatni udarac. Najpre je liberalni kabinet ser Henrija Kembel-Banermana 1907. predložio jednu rezoluciju o ograničavanju vlasti Doma lordova koju je Dom narodnog predstavništva izglasao, da bi 1911. bio donet i čuveni Zakon o parlamentu (Act of Parliament) koji je potvrdio promene u odnosima između parlamentarnih kuća, i formalno sankcionisao prevlast Donjeg doma nad Gornjim u opštem i finansijskom zakonodavstvu. Prema ovom Zakonu, Dom lordova je izgubio ravnopravnost kao činilac zakonodavne vlasti. Njegovo pravo apsolutnog veta, pretvoreno je u pravo suspenzivnog veta u opštem zakonodavstvu, dok u finansijskom zakonodavstvu više nije imao čak ni to. To zapravo znači da je Dom lorodova mogao samo da odloži svaki predlog zakona koji je prethodno izglasan u Domu narodnog predstavništva na dve godine. Usvojen i po treći put u Donjem domu po proteku od dve godine, zakonski predlog je monarhovim potpisom stupao na snagu bez obzira na stav Doma lordova. U finansijskom zakonodavstvu Dom lordova nije imao ni pravo suspenzivnog veta. Njegovo protivljenje donošenju ovih zakona nije imalo nikakvog efekta – oni su postajali zakoni i bez njegove saglasnosti. Godine 1949. došlo je do daljeg smanjivanja uloge Doma lordova u zakonodavstvu. Za vreme laburističke vlade u prvim posleratnim godinama (1945-1551) donet je novi Zakon o parlamentu kojim je pravo Doma lordova da odloži stupanje na snagu zakona usvojenog u Domu narodnog predstavništva dodatno skraćeno na godinu dana. Usvojen po drugi put u Donjem domu po proteku godinu dana, zakonski predlog postaje zakon kada ga monarh potpiše, saglasio se s tim Dom lordova ili ne. Kao što se vidi, Dom lordova je prošao kroz nekoliko talasa značajnih reformi u XX veku.

Ovde se može postaviti jedno vrlo značajno pitanje: da li je Dom lordova, ostavši ustavni činilac sa neizmenjenim plemićkim karakterom postao marginalna i bezuticajna institucija u ustavnom sistemu, koja i dalje opstaje samo iz pijeteta prema ,,viteškim vremenima” i tradicionalnom ostrvskom konzervativizmu. Drugim rečima, da li je posle izbornih reformi i stupanja na snagu pomenutih zakona, zajedno sa vlašću i politička moć, potpuno izlazeći iz Doma lordova, prešla pod okrilje Doma narodnog predstavništva, ili je politička moć, makar i u manjoj meri, ostala i u Gornjem domu. Od odgovora na ovo pitanje zavisi i odgovor na još jedno pitanje koje proizilazi iz prethodnog: može li se Dom lordova ukinuti kao ustavni činilac a da to ne proizvede značajnije posledice po postojeći ustavni poredak? Ova pitanja još uvek nisu detaljno proučena u pravnoj i političkoj nauci. Ako je Dom lordova ostao ne samo bez vlasti nego i bez političke moći, onda bi to značilo da je on postao potpuno izlišna institucija čije ukidanje ne bi dovelo do poremećaja u ustavnom sklopu Velike Britanije. Međutim, mišljenja smo da to nije tačno. Iako formalno razvlašćen Dom lordova je zahvaljujući visokoj reputaciji svojih članova uspeo da koliko-toliko očuva svoj uticaj na zakonodavstvo i ostale državne poslove. Članovi Doma lordova su po pravilu lica s visokim obrazovanjem i vrlo često s naučnim i kulturnim priznanjima i iskustvom u državnim poslovima, i što je najvažnije, sa izrazitom sklonošću za izražavanje nezavisnih stavova izvan okvira aktuelnih stranačkih nadmetanja. Upravo su ove osobine preporučile Dom lordova drugim ustavnim činiocima da saslušaju njegova mišljenja i po potrebi da ih usvoje. U tome i leži izvor njegove nove snage i uticaja na upravljanje državom, koji su, mora se to naglasiti, postali mnogo veći nego dok je uživao formalnu ravnopravnost sa Domom narodnog predstavništva u zakonodavnoj vlasti. Čini se da je tek posle formalnog razvlašćivanja Dom lordova otkrio svoj pravi identitet i funkciju u državi. U tom smislu, on deluje kao politički stabilizator tj. kao korisna institucija za održavanje ravnoteže između zakonodavne i izvršne vlasti kad god se ona naruši usled stranačke ostrašćenosti i sukoba. Parlamentarizam uvek podrazumeva i stranačku utakmicu. Ponekad su sukobi između stranaka toliko žestoki da mogu narušiti mehanizam parlemantarnog odlučivanja. Zbog toga je tu Dom lordova da glasom mudrosti smiri lidere konzervativaca, laburista i liberalnih demokrata, te da svojim nadstranačkim pogledima pomogne u pronalaženju rešenja od kojih će većina građana imati najviše koristi i najmanje štete. Tako smo došli do pomalo paradoksalnog zaključka da upravo lordovi obezbeđuju stabilnost i funkcionisanje parlamentarne demokratije. Kad god se taj sistem naruši, lordovi priskaču u pomoć i omogućuju njegovu konsolidaciju.

Iz prethodnog izlaganja izlazi zaključak da Dom lordova nije postao izlišna institucija ni posle stupanja na snagu zakona o reformi parlamenta 1911, 1949. i 1958. To dokazuje i činjenica da mnogi kabineti nikada nisu imali dovoljno hrabrosti i odlučnosti da predlože njegovo ukidanje. O ovome više ne razmišljaju čak ni laburisti. O konzervativcima i liberalnim demokratama da i ne govorimo. U Ujedinjenom Kraljevstvu postoji zapravo konsenzus da je Dom lordova neohpodan ustavni činilac kao važna i korisna predohrana protiv užurbanog zakonodavstva i kapricioznih političkih većina. Ipak, to ne znači da on nije podložan reformama kako bi se njegova struktura prilagodila potrebama novog vremena u uslovima postindustrijskog i postmodernog društva. Ako je odoleo iskušenju demokratizacije društva u XIX veku, to ne znači da je njegov sastav petrificiran za sva vremena. U Engleskoj je odavno sazrela svest da je i ustanova poput Dom lordova „sazrela“ da bude modernizovana primenom jedne odlučne i celovite reforme. Jedna takva reforma je upravo u toku. U pitanju je poduhvat, koji je započeo još laburistički kabinet Tonija Blera, a koji se i sada sprovodi pod kabinetom Gordona Brauna. Cilj ove reforme je da osveži strukturu Doma lordova kako bi došlo do još većeg zbližavanja aristokratije i britanskog građanstva. Ovaj reforma je već dovela do ukidanja prava naslednih lordova na učešće u zasedanju Gornje kuće parlamenta (The House of Lords Act 1999), a zatim bi trebalo i da ukine službu lorda-kancelara, i tako preoblikuje ukupan sistem funkcionisanja Doma lordova. Po svom karakteru i ciljevima, ova reforma će imati najdublje i najdalekosežnije posledice pošto će u potpunosti izmeniti njegovu dosadašnju fizionomiju: u toku je zakonodavni postupak za uvođenje nove kategorije perova, tzv. ,,narodnih lordova“, čime će po prvi put u istoriji, Dom lordova uz svoj notorni aristokratski delimično dobiti i demokratski karakter[3]. Predviđeno je da ova, prva kategorija izbornih lordova, bude birana po regijama[4]. Ako bi se usvojilo ovakvo rešenje, ono bi sigurno uticalo i na ustavni položaj Gornjeg doma, tj. na njegove ukupne odnose sa monarhom, kabientom i Domom narodnog predstavništva. Ono što je još važnije, pomenuta reforma bi iz osnove promenila odnose među parlamentarnim kućama kao i samo državno uređenje. Biranje lordova po regijama (verovatno po grofovijama) predstavljalo bi pionirski korak u transformaciji aristokratske kuće parlamenta u neku vrstu predstavnika regija kao lokalnih jedinica, što bi moglo da znači i početni korak u federalizaciji Velike Britanije, koja je vazda bila unitarna država (iako Škotska ima svoj Homrul). Tako bi i Dom lordova u nekoj daljoj perspektivi mogao postati neka vrsta američkog Senata u britanskom ustavnom sistemu, dok bi Dom narodnog predstavništva zadržao sve svoje funkcije koje i sada ima. Pa ipak, sve ovo se još uvek ne može s velikom preciznošću tvrditi. Za sada to je u domenu teorijske pretpostavke. Stvari uglavnom zavise od tempa i intenziteta aktuelne reforme. A ona je takva da se ipak može nagovestiti u kom pravcu se kreću odnosi među najvažnijim ustavnim činiocima: u pravcu lagane, ali odlučne demokratizacije Doma lordova i stidljive federalizacije države.