Dejton nema alternativu

Dejtonska Bosna i Hercegovina, političkopravni kontinuum međunarodne zajednice predvođene Sjedinjenim Američkim Državama, ratosiljan od strane zaraćenih strana i formalno uobličen u Opšti okvirni sporazum o miru sa brojnim aneksima, svoje građane, narode i međunarodnu zajednicu stavlja pred nove izazove. Činjenica je da ni petnaest godina poslije okončanja ratnih sukoba Bosna i Hercegovina nije onakva državna zajednica kakva bi odgovarala statusu punopravne članice Evropske unije, što zbog labilne političke klime unutar nje same, što zbog postojanja tranzicione insitucije definisane u Aneksu 10. Opšteg okvirnog sporazuma za mir, odnosno Visokog predstavnika (OHR). Teza koji ćemo pokušati odbraniti kroz ovu kratku analizu je da je Aneks 4. – Ustav Bosne i Hercegovine, koji je i sastavni dio Sporazuma, sa aspekta današnjice ali i budućnosti, jedini mogući ustavnopravni okvir funkcionisanja složene zajednice opterećene istorijskim, političkim i ekonomskim prilikama. Radi razumjevanja kompleksne prirode problema u kojem se Bosna i Hercegovina nalazi, moramo se podsjetiti nekih činjenica iz bliže prošlosti.

Bosna i Hercegovina se od ostalih republika članica jugoslovenske federacije razlikovala prvenstveno po svojoj nacionalnoj strukturi. Kako ni jedan od konstitutivnih naroda (Srba, Hrvata i Muslimana) nije činio apsolutnu većinu, postavljalo se pitanje opravdanosti klauzule saveznog i republičkog ustava o pravu naroda na samoopredjeljenje do otcjepljenja koje se de facto nije moglo ni izraziti bez konsenzusa ove tri etničke grupe. Komparativno gledano, SR BiH je posjedovala sve političkopravne obrise Jugoslavije, iako je konstitutivno uređena kao unitarna republika sa dva nivoa vlasti – republičkim i lokalnim. Razlog za raspad Bosne i Hercegovine ležao je u raspadu same Jugoslavije, odnosno raspadu sistema koji je garantovao ravnomjernu zastupljenost svih konstitutivnih naroda BiH na nivou same federacije, prvenstveno Srba i Hrvata koji su u demografskom smislu bili pod izvjesnom prijetnjom minorizacije. Da li bi događanja išla u drugom pravcu da je sama BiH i de iure oslikavala Jugoslaviju kao republika članica organizovana po federalnom konceptu je pitanje za buduće generacije političkih i pravnih analitičara, ali je sigurno da takve modele ustavnopravna teorija i praksa odavno poznaje.

Pravni kontinuitet, po članu 1. stavu 1. Ustava Bosne i Hercegovine, ustavotvorac crpi iz postojanja Republike Bosne i Hercegovine, odnosno rezultata referenduma od 29. februara i 1. marta 1992. godine. Iako je referendum sa stanovišta unutrašnjeg legitimiteta bio upitan, prvenstveno zbog nepoštovanja političke volje jednog od tri konstitutivna naroda ali i nepoštovanja samog Ustava SR BiH, tj. amandmana iz jula 1991. godine, brzopleta politika međunarodne zajednice i preuranjeno priznanje rezultata referenduma doveli su do činjenice da je Bosna i Hercegovina ostvarila međunarodni subjektivitet istovremeno gubeći svoj unutrašnji legalitet. Ratifikacijom Dejtonskog mirovnog sporazuma pitanje unutrašnjeg legaliteta rješeno je uvođenjem novih ustavnih instituta, prvenstveno entitetskog glasanja (zaštitom entitetskog interesa) u Predstavničkom domu, ali i potpuno novom teritorijalnom organizacijom na osnovu zatečenog stanja po okončanju ratnih sukoba. Tako je uspostavljen balans koji je omogućio okončanje rata ali, što je vrlo bitno, i funkcionisanje same države. Takođe, narodi u Bosni i Hercegovini su dobili svoje administrativne i funkcionalne cjeline u okviru kojih su mogli suvereno ostvarivati svoje interese i prava (Srbi Republiku Srpsku, Bošnjaci i Hrvati kantone u okviru Federacije BiH).

Pitanje koje se u posljednje vrijeme vještački nameće je proces ustavne reforme zarad evropske budućnosti. Iako rješavanje ovog pitanja nije jedan od pristupnih preduslova Evropske unije, što su brojni zvaničnici Evropske komisije i potvrdili, kroz skorašnju presudu Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić i Finci protiv BiH pokušava se isposlovati temeljna ustavna prekompozicija. Naime, Evropski sud za ljudska prava je osporio odredbe ustava u vezi sa izborom člana predsjedništva BiH koji se po sadašnjem modelu bira po osnovu etničkog određenja shodno entitetu iz kojeg dolazi (Srbin iz Republike Srpske, Bošnjak i Hrvat iz Federacije BiH) te utvrdio da je takvo ustavno rješenje u koliziji sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima. Iako su vlasti Republike Srpske u više navrata podržali korekciju Ustava u ovom segmentu[1], izjave zvaničnika bošnjačkih stranaka išle su u pravcu hitne reforme mehanizama zaštite entitetskih interesa, tj. njihovog ukidanja. Ovakva radikalna nastojanja, koja zadiru u samu srž Aneksa 4. se svakodnevno pravdaju nastojanjima da se „deblokira evropski put BiH“ i otkloni mogućnost blokiranja zakona u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine, iako se i površnom analizom predloženih zakonskih prijedloga vrlo lako dolazi do zaključka da su isti ili u samoj svojoj suštini, ili u bitnim dijelovima koji su vještim nomotehničkim metodama gotovo neprimjetni - neustavni. Ukoliko bi se ovaj mehanizam zaštite entitetskih interesa uklonio, ili čak i najmanje redukovao, jedina mogućnost obaranja zakona donesenih prostom većinom bio bi zahtjev za ocjenu ustavnosti Ustavnom sudu BiH. Razumije se, ovde smo namjerno izuzeli Dom naroda koji često služi kao argument „sasvim dovoljne“ zaštite zagovornicima ukidanja entitetskog glasanja. Razlog je jednostavan: Dom naroda odlučuje o prihvatljivosti akata sa aspekta interesa konstitutivnih naroda, a ukoliko bi isti mehanizam bio korišćen u svrhu zaštite entitetskih interesa, a u takve sigurno spada neslaganje sa razvlašćivanjem, iskazao bi se izvjestan paradoks u kojem bi se interes jednog naroda poistovjećivao sa interesima multietničkog entiteta kakav je Republika Srpska po svom ustavu sada. Time bi se u pitanje dovela sama priroda BiH kao tronacionalne zajednice, te bi takva praksa zasigurno bila predmet nekog budućeg odlučivanja u Ustavnom sudu. Ukoliko se zna da je Ustavni sud sačinjen od ukupno devet sudija, od kojih su troje stranaca i dvoje sudija iz reda svakog konstitutivnog naroda, da se odluke donose na osnovu internih pravila bez zakonskog okvira u kojem bi bile definisane procedure odlučivanja, računica je jednostavna i izvjesna. Uostalom, dosadašnje presude Ustavnog suda koje su donesene prostom većinom, a koje su izazvale dugoročne posljedice ponekad mijenjajući i izvorne dejtonske principe[2], izazivaju zebnju i otkrivaju karakter eventualnih budućih odluka o ustavnosti pojedinačnih zakonskih akata koji ne bi bili predmet važeće procedure u Predstavničkom domu.

Dodamo li tome i prisustvo Visokog predstavnika, kao samoproglašenog instituta sui generis u odnosu na sve institucije BiH i entiteta, pa čak i na Ustavni sud BiH[3], te gotovo sramežljiva nastojanja Savjeta za implementaciju mira da ograniči buduću upotrebu bonskih ovlašćenja[4], sa pravom možemo konstatovati da bez entitetskog glasanja Republika Srpska gubi zagarantovanu mogućnost efektivne ustavne zaštite. Podsjećanja radi, Visoki predstavnik je u periodu od 1998. do 2006. godine nametnuo brojna zakonska rješenja koji su BiH, kao de facto konfederalnu zajednicu[5] približili konceptu američkog federalizma. To podrazumijeva snažan federalni nivo vlasti koji je u potpunosti nosilac međunarodnog subjektiviteta, a u unutrašnjim relacijama zadržava pravo upravljanja javnim finansijama, federalnim oružanim i policijskim snagama te predstavlja vrhovnu instancu u pravosudnom sistemu, dok je državama članicama ostavljena mogućnost ograničenog upravljanja po sistemu trodiobne vlasti na sopstvenoj teritoriji. Bitno je naglasiti da je ovaj tip federalizma specifičan jer je za razliku od sličnih oblika uređenja u svijetu zaživio kroz kontinuirani proces, prvenstveno putem dugogodišnje prakse Vrhovnog suda[6] ali i uz neposrednu upotrebu sile[7], dok su druge federacije uglavnom osnivane voljom država članica. Stoga i ne čudi što se pored korekcija u pogledu entitetskog glasanja sve češće nameće i pitanje osnivanja Vrhovnog suda BiH koji bi imao pravo odlučivanja u apelacijama na presude entitetskih vrhovnih sudova. Za sada su izvjesne tendencije bošnjačke strane da Sud BiH, kao institucija koja je ustanovljena lex specialis, odnosno nametnutom „odlukom o donošenju zakona“ od strane Visokog predstavnika bez bilo kakvog ustavnog uporišta, u skorijoj budućnosti dobije i ove nadležnosti. Drugi, teži način, koji bi podrazumijevao i radikalniju izmjenu ustava, bi u potpunosti preslikao američki Vrhovni sud na Ustavni sud BiH, odnosno stopio funkciju suda posebne nadležnosti i ingerencija redovnog sudstva u jednu instituciju.

Pored entitetskog glasanja, zagovornici „funkcionalne BiH“ su kao prvu fazu reforme naveli i transformaciju institucije tročlanog predsjedništva, odnosno postojanje jednog predsjednika države koji bi preuzeo sve dosadašnje ingerencije koje nisu zanemarive. To je prije svega vođenje vanjske politike, imenovanje ambasadora i drugih međunarodnih predstavnika BiH, predstavljanje BiH u međunarodnim i evropskim organizacijama i institucijama, vođenje pregovora za zaključenje međunarodnih ugovora BiH, izvršavanje odluka Parlamentarne skupštine, predlaganje godišnjeg budžeta itd. Bitna odlika sadašnjeg rješenja (član 5. stav 2.) je mogućnost stavljanja van snage odluka Predsjedništva ukoliko bilo koji od trojice članova proglasi odluku destruktivnom po vitalni nacionalni interes entiteta iz kojeg dolazi. Koncentracijom nezanemarljive izvršne moći u rukama jedne osobe koja bi vršila funkciju predsjednika, mehanizam zaštite bi izgubio svaki smisao. Razumljivo je razmišljanje o kosekvencama jednog takvog mandata ukoliko bi predsjednik dolazio iz stranaka koje u svom programu imaju ukidanje dvoentitetskog uređenja BiH, pogotovo u domenu vođenja vanjske politike.  

Moramo se zapitati o motivima predstavnika međunarodne zajednice, prvenstveno Evropske unije, da Bosnu i Hercegovinu kao svoju buduću punopravno članicu grade na temeljima etničke neravnopravnosti jer je sigurno da tako organizovana zajednica predstavlja dugoročan izvor nestabilnosti. Da li je u pitanju nepoznavanje balkanskog istorijskog konteksta ili pogrešna percepcija u političkom i pravnom smislu? Potonji razlog bi se mogao opravdati brojnim pogrešnim interpretacijama i u istorijskom i u pravnom kontekstu, kakav je npr. mišljenje Badinterove komisije o pravu naroda na samoopredjeljenje[8] gdje se jedan konstitutivan narod naprasno proglasio nacionalnom manjinom. Činjenica je da je Bosna i Hercegovina u potpuno drugačijem položaju od nekih sadašnjih članica gdje je pitanje etničkih tenzija klarifikovano kao „unutrašnje pitanje“. To je npr. slučaj Španije i Francuske gdje su zagovornici autonomije ili separacije u značajnoj manjini u odnosu na ukupnu populaciju zemlje, za razliku od Bosne i Hercegovine u kojoj bi to pitanje bilo postavljeno od strane dva od ukupno tri konstitutivna naroda.

Brojni neuspjeli pokušaji uvođenja građanskog koncepta u zajednicu koja je donedavno bila u građanskom ratu, sasvim sigurno, neće dati rezultat nego će naprotiv biti osnova za dalje podjele između zadovoljenih i oštećenih. Primjer takvog djelovanja je, između ostalog, i mandat Pedija Ešdauna koji i pored svih odluka koje se mogu kvalifikovati kao pravno nasilje do sada nepoznato u pravnoj teoriji i praksi, nije uspio ojačati krhko međunacionalno povjerenje. Reforma policije, odnosno pokušaj stvaranja jedinstvene bezbjedonosne strukture je krahirao istovremeno pokazujući crvenu liniju nacionalnih interesa političarima iz Republike Srpske. Na drugoj strani, Vašingtonski sporazum iz 1994. godine, odnosno naprasno brisanje jednog njegovog izvornog djela kome su se nadali svi Hrvati u Bosni i Hercegovini (pitanje konfederalnih odnosa Federacije BiH i Republike Hrvatske) govori u prilog tezi da ustavna reforma može biti samo pitanje uređenja daljnjih odnosa unutar Federacije BiH u cilju satisfakcije njena dva naroda ali i rješavanja brojnih ekonomskih problema putem smanjenja glomazne administracije.

Dobra smjernica za eventualne korekcije državnog ustava mora biti i implementacija načela Ujedinjenih nacija o pravu naroda na samoopredjeljenje. Iako Ustav BiH njih eksplicitno ne navodi, odlukom Ustavnog suda BiH br. U – 5/98 ona su priznata kao normativni dio ustava, nasuprot preambuli koja poziva i na poštovanje suvereniteta, teritorijalnog integriteta i političke nezavisnosti BiH, što konstitutivne elemente stavlja u poziciju nemogućnosti praktikovanja ovog prava. Svakako da bi bilo kakva buduća ustavna rješenja ovaj problem morali tretirati sa jednog potpuno drugačijeg aspekta koji će, uz uvažavanje normi međunarodnog prava, uvažiti i istorijske i sve druge činjenice koje ne idu u prilog očuvanja zajedničke države, a takvih je od 1918. do danas mnogo.

Nameće se zaključak da je Ustav Bosne i Hercegovine u svom izvornom normativnom kontekstu jedini modus vivendi Bosne i Hercegovine te da bi svaki krupniji pokušaj narušavanja nacionalnog balansa kakav je uspostavljen njegovim stupanjem na snagu predstavljao opasan i neizvjestan proces sa nesagledivim posljedicama po budućnost kako sadašnje, tako i Bosne i Hercegovine kao članice Evropske unije. Umjesto derogiranja sporazuma koji je, pored toga što je obezbjedio mir, obezbjedio i egzistenciju BiH, ratifikacijom Ustava od strane Parlamentarne skupštine bi se konačno stavila tačka na nepotrebno pitanje ustavne reforme. Takav čin bi najbolje potvrdio tezu da samo potpunim uvažavanjem volje naroda koji je čine, Bosna i Hercegovina može biti na teškom i sporom, ali sigurnom putu ka boljoj budućnosti.