Neustavno kalupljenje

Ustavni sud BiH (u daljem tekstu: Ustavni sud) je 26. maja ove godine donio odluku, broj U 2/22, povodom zahtjeva 15 poslanika Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH. Tim zahtjevom traženo je rješavanje spora između Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, u vezi sa donošenjem deklaracije i zaključaka Narodne skupštine Republike Srpske o vraćanju ustavnih nadležnosti koje je Republika Srpska, kao svoje, u ranijem periodu prenijela na nivo BiH. U zvaničnom saopštenju nakon održane plenarne sjednice iz Ustavnog suda je napisano da je taj sud utvrdio “da pojedine odredbe osporenih akata nisu u skladu sa čl. I/2 i III/3.b) Ustava Bosne i Hercegovine, zbog čega je pojedine odredbe navedenih akata Ustavni sud ukinuo”.

Kao pravniku, odmah mi je zapelo za oko pod šta je, tačnije rečeno pod koje odredbe Ustava BiH, je Ustavni sud podveo (supsumirao) navodnu povredu tog ustava. Iz citiranog teksta je jasno kako Ustavni sud smatra da je Narodna skupština Republike Srpske predmetnom deklaracijom i zaključcima navodno povrijedila član I/2 i član III/3.b) Ustava BiH. Međutim, ovakva tvrdnja je pravno neutemeljena iz razloga na koje želim, sumarno i jednostavnim jezikom, da ukažem ovim tekstom. Ali, da bih to učinio potrebno je da prije toga ukažem na jedan problem koji je naročito prisutan ovdje kod nas. Radi se o činjenici da većina nevolje koju naprave pravnici praktičari i sudije proizlazi iz njihovog neznanja, naročito u susretu sa nečim potpuno novim što je kao pravni institut tek stvoreno. E kada nastupi takvo stanje, o kojem ni pravna nauka još nije rekla svoju riječ, pravnici u praksi neuko insistiraju na tome da se to novo po svaku cijenu ugura u kalup nečeg starog, što je isto kao kada stopalo veličine 45 hoćemo da uguramo u cipelu broj 42.

Ustavni sud smatra da je Narodna skupština Republike Srpske predmetnom deklaracijom i zaključcima navodno povrijedila član I/2 i član III/3.b) Ustava BiH. Međutim, ovakva tvrdnja je pravno neutemeljena

Istina, ima pravnih sistema u svijetu koji ne reaguju na takav način prema nečemu novom. Ovdje ću navesti jedan od takvih primjera, na koji se ukazuje u nauci ustavnog prava. Tako se za Argentinu kao federaciju zna da ima decentralizovani sistem sudske kontrole ustavnosti, u kojem su redovni sudovi ovlašćeni da prilikom odlučivanja u pojedinačnim predmetima odbiju da primijene zakon ili drugi opšti pravni akt koji smatraju neustavnim. Dakle, Argentina nema ustavni sud i to je svojevrsni pravni kalup u toj državi. Međutim, tamošnja pokrajina Tusuman, kao federalna jedinica Argentine, u svom Ustavu iz 1990. godine je, kako ukazuje konstitucionalista dr Marko Stanković sa Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, “ustanovila poseban Ustavni sud”, koji je “ustavom te provincije proglašen za njegovog ‘vrhovnog zaštitinika’. …

Postojanje ustavnog suda federalne jedinice u federaciji koja nema poseban savezni ustavni sud jeste jedinstven slučaj u svetu ustavnosti”. No, i pored jedinstvenosti ovog slučaja u svijetu, nikome od nadležnih u Argentini nije ni na pamet palo da se ponaša poput nas ovdje, pa da vlastima pokrajine Tusuman kaže, slobodnijim jezikom rečeno: “E sad ćemo mi to da vam poništimo i da vas ukalupimo (utjeramo u šišu) kako mi hoćemo, ma šta se vi tu pravite pametni pa, jedini na svijetu, osnivate svoj ustavni sud, iako niko drugi kod nas u Argentini to nema, a ni dalje od nas, širom planete Zemlje u decentralizovanom sistemu kontrole ustavnosti”. Na sreću, kao što rekoh, u Argenitni nikome nije palo na pamet da se ponaša na takav način, već se umjesto toga priznaje i ne zabranjuje ovaj “jedinstveni slučaj u svetu ustavnosti”.

Nažalost, ovdje kod nas radi se sasvim suprotno, jer neznanje o nečem novom, u sadejstvu sa kontinuirano akutnom politizacijom suda, to novo želi da potare, uprkos svoj njegovoj ustavnoj utemeljenosti. Radi se o jednoj istinskoj novini u svijetu ustavnosti, svojstvenoj samo dejtonskoj BiH. Konkretno, riječ je o ugovoru (sporazumu) o prenosu nadležnosti, kao izvoru ustavnog prava, koji je jedino propisan ovdje kod nas, dejtonskim Ustavom BiH. Stoga je taj sporazum novina u svijetu ustavnosti, baš kao što je slučaj sa argentinskom pokrajinom Tusuman i njenim Ustavnim sudom. Taj sporazum kao specifičnost u svijetu federalizma predviđen je članom III/5.a) Ustava BiH. Tom ustavnom odredbom propisana je mogućnost da BiH na osnovu saglasnosti (sporazuma-ugovora) entiteta od njih preuzme dodatne ustavne nadležnosti.

Međutim, propisujući mogućnost da entiteti zaključe međusobni sporazum i da tim sporazumom prenesu svoje ustavne nadležnosti na nivo BiH, Ustav BiH nijednom odredbom nije propisao da potpisivanjem saglasnosti (međuentitetskog ugovora ili sporazuma) o prenosu entitetskih ustavnih nadležnosti na nivo BiH prestaje pravo entitetima da se povuku iz tog sporazuma i da ga raskinu, niti je propisano da taj raskid i povlačenje iz ugovora entiteti ne mogu učiniti ako za to nema saglasnosti parlamenta ili neke druge institucije na nivou BiH ili saglasnosti drugog entiteta.

Propisujući mogućnost da entiteti zaključe međusobni sporazum i da tim sporazumom prenesu svoje ustavne nadležnosti na nivo BiH, Ustav BiH nijednom odredbom nije propisao da potpisivanjem saglasnosti (međuentitetskog ugovora ili sporazuma) o prenosu entitetskih ustavnih nadležnosti na nivo BiH prestaje pravo entitetima da se povuku iz tog sporazuma

Drugim riječima, ni na jednom mjestu u Ustavu BiH, nijednom ustavnom odredbom, ni direktno ni indirektno, nije propisana ustavna zabrana entitetima da raskinu te sporazume, kao svojevrsne ugovore ustavnog prava, niti im je taj raskid uslovljen prethodnom saglasnošću bilo koje institucije sa nivoa BiH ili saglasnošću drugog entiteta. Kod takvog stanja stvari ni Ustavni sud nema pravo da svojim odlukama uvodi takvu zabranu entitetima, jer time preuzima ulogu ustavotvorca (što je djelovanje contra constitutionem), a ne vrši ulogu suda koji tumači i primjenjuje Ustav BiH onako kako glasi slovo tog ustava. Stoga u odsustvu takve zabrane sve ovo, per analogiam, je baš kao što ni Ustavom Argentine nije zabranjeno, ni izričito ni na posredan način, argentinskim pokrajinama da umjesto decentralizovanog sistema kontrole ustavnosti uvedu centralizovani sistem te kontrole u vidu jednog ustavnog suda. Zbog toga nije ni došlo do njegovog ukidanja, jer  stvaranjem Ustavnog suda Pokrajine Tusuman nije došlo do povrede Ustava Argentine niti do napada na njenu suverenost i teritorijalni integritet. I nikome razumnom i dobronamjernom u Argentini ne pada na pamet da pomišlja na takve konstrukcije o navodnoj povredi Ustava Argentine, njene suverenosti, teritorijalnog integriteta ili da je Argentina zbog toga prestala biti demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.

Drugim riječima, ni na jednom mjestu u Ustavu BiH, nijednom ustavnom odredbom, ni direktno ni indirektno, nije propisana ustavna zabrana entitetima da raskinu te sporazume, kao svojevrsne ugovore ustavnog prava, niti im je taj raskid uslovljen prethodnom saglasnošću bilo koje institucije sa nivoa BiH 

Na isti način stvari stoje (bolje reći trebalo bi da stoje) i kada je riječ o ovdašnjem svjetski jedinstvenom izvoru ustavnog prava, u vidu međuentitetskog ugovora o prenosu neke entitetske ustavne nadležnosti na nivo BiH. Sve ovo tim više što se entiteti  ni u bilo kojem od do sada potpisanih ugovora o prenosu nadležnosti nisu odrekli od svog prava da ih raskinu i da se povuku iz njih, pa i zbog toga entiteti imaju pravo na njihov raskid i povraćaj svojih ustavnih nadležnosti. Oni to mogu učiniti jednostrano ili zajednički, nakon čega mogu vaspostaviti tu ustavnu nadležnost kao svoju, jer je ona u Ustavu BiH i propisana kao izvorna entitetska ustavna nadležnost. Čineći to, entitet ne povređuje Ustav BiH niti suverenitet BiH na koji ona ima pravo, saglasno raspodjeli državne vlasti izvršenoj tim ustavom između BiH i entiteta.

To su, dakle, ključni razlozi zbog kojih odluka Ustavnog suda BiH, broj U 2/22, nije utemeljena na Ustavu BiH. Posebnu pažnju privlači to što Ustavni sud u svojoj odluci nije rekao da je osporenim aktima Narodne skupštine Republike Srpske došlo do povrede člana III/5.a) Ustava BiH, tj. odredbe o međuentitetskom sporazumu o prenosu nadležnosti.

To su, dakle, ključni razlozi zbog kojih odluka Ustavnog suda BiH, broj U 2/22, nije utemeljena na Ustavu BiH. Posebnu pažnju privlači to što Ustavni sud u svojoj odluci nije rekao da je osporenim aktima Narodne skupštine Republike Srpske došlo do povrede člana III/5.a) Ustava BiH, tj. odredbe o međuentitetskom sporazumu o prenosu nadležnosti

Nije to Ustavni sud ni mogao reći kada ta odredba, poput svih ostalih u Ustavu BiH, ni na koji način ne zabranjuje entitetima da zajedno ili jednostrano raskinu bilo koji od tih svojih sporazuma i da povrate svoju ustavnu nadležnost.

Stoga ne imavši ustavnog uporišta da kaže da je došlo do povrede člana III/5.a) Ustava BiH, Ustavni sud kaže da deklaracija i zaključci Narodne skupštine nisu u skladu sa čl. I/2 i III/3.b) Ustava BiH. Međutim, ni u tom pogledu odluka Ustavnog suda nije utemeljena na saveznom ustavu. Jer, članom I/2 Ustava BiH je propisano da je BiH “demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora”. Zaista, ni sva pravnička sofisterija ne bi mogla pravno osnovano argumentovati da je povlačenjem entiteta iz sporazuma o prenosu nadležnosti BiH prestala biti demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora. Jer, kada državni ustav ne propisuje zabranu, a Ustav BiH ne zabranjuje entitetima da raskinu sporazum o prenosu nadležnosti i da te nadležnosti oni poslije toga nastave ponovo vršiti, takvom odlukom i radnjama entiteta ne povrjeđuju se ni Ustav BiH kao vrhovni zakon, a ni ovdašnja demokratska državnost i demokratski izbori kao ustavni ideal. Najzad, pravno je neutemeljeno i kada Ustavni sud kaže da deklaracija i zaključci Narodne skupštine nisu u skladu sa članom III/3.b) Ustava BiH. Jer, tom odredbom je propisano da će se entiteti u potpunosti pridržavati Ustava BiH, kojim se stavljaju van snage sve zakonske odredbe BiH i ustavne i zakonske odredbe entiteta koje mu nisu saglasne. Kada se pažljivo čita ova ustavna odredba, jasno je da Republika Srpska deklaracijom i zaključcima o raskidu i povlačenju iz određenih sporazuma o prenosu svojih nadležnosti nije povrijedila nijednu odredbu Ustava BiH, budući da to povlačenje taj ustav ne zabranjuje. Usljed toga se time ni na koji način ne dovode u pitanje teritorijalni integritet i suverenitet BiH. Osim toga, ovakvom odlukom Ustavni sud je učinio jednu kardinalnu grešku, koja ne pada toliko u oči ljudima koji nisu pravnici. Naime, iz prethodno navedene ustavne odredbe jasno proizlazi da do njene povrede može doći samo pravnim aktima u vidu ustava i zakona, a nikako aktima kakve su predmetna deklaracija i zaključci Narodne skupštine Republike Srpske, budući da oni nisu ni ustav ni zakon. Kada ovakve kardinalne stvari promaknu nepravnicima, to se može i treba razumjeti, ali se to nikako ne bi smjelo dešavati sudijama suda koji je najviši u sudskoj hijerarhiji. 

(Autor je redovni profesor ustavnog prava)