Referendum o nezavisnosti - od "Svetog Kristofera i Nevisa" do Škotske i Nove Kaledonije

Veoma su rijetke države, čak i one federalne, koje u svojim ustavima izričito propisuju mogućnost otcjepljenja nekog svog dijela.

Jedna od takvih rijetkosti je federacija Svetog Kristofera i Nevisa (kod nas poznatija po svom engleskom nazivu Saint Kitts and Nevis), ostrvska država u Karipskom moru, koja se sastoji od dva glavna ostrva: Svetog Kristofera te Nevisa. U Poglavlju X (član 113) Ustava te države propisano je pravo ostrva Nevis da izađe iz ove federacije, u kom pravcu Skupština ostrva Nevis (kao zakonodavni organ) može usvojiti prijedlog zakona i iznijeti ga na referendum građana ostrva Nevis, što znači da o tome ne odlučuju građani i vlasti ostrva Sveti Kristofer niti savezni parlament.

Ovakva mogućnost nije sadržana samo u tom ustavu, već na nju nailazimo i u Ustavu Francuske koja se u nauci ustavnog prava s pravom određuje kao veoma centralizovana unitarna država. U nedjelju, 4. oktobra, ove godine u francuskoj prekomorskoj teritoriji Nova Kaledonija, smještenoj u Tihom okeanu oko 1.500 km istočno od Australije, održan je referendum o nezavisnosti od Francuske. Nije to prvi put, jer je referendum o tome tamo bio održan i 2014. godine, ali njegov ishod nije bio u korist independista. Međutim, nije važan ishod ovog referenduma, već je važno da se to odvija u Francuskoj, snažno centralizovanoj državi koja, uprkos takvom državnom uređenju, u svom važećem Ustavu (član 77) sadrži odredbe koje omogućuju Novoj Kaledoniji da organizuje referendum. Kao i u slučaju ostrva Nevis, na tom referendumu odlučuje samo stanovništvo Nove Kaledonije, koje odgovarajućom većinom može izglasati svoju punu državnu suverenost, što znači sticanje državne nezavisnosti.

Primjer iz Britanije

Važan primjer nalazimo i u Velikoj Britaniji. Tamošnje ustavno pravo pruža obilje građe, pa tako i one vezane za pitanje referenduma o nezavisnosti. S tim u vezi važno je najprije znati da je nakon pobjede laburista na izborima 1997. godine u Velikoj Britaniji započet proces poznat pod nazivom devolucija, odnosno proces prenošenja nadležnosti sa britanskog Parlamenta na odgovarajuće zakonodavne institucije Škotske, Velsa i Sjeverne Irske. U tom procesu primjetna je prilična asimetričnost, to jest nejednaka redistribucija zakonodavnih nadležnosti, u kojoj je škotski parlament dobio više nadležnosti u odnosu na parlamente Velsa i Sjeverne Irske. Ali ono što je bitno je da redistribuciju vlasti vrši britanski Parlament kao centralni državni parlament. Ipak, to nije bila pravna prepreka da se u proteklih nekoliko godina održe dva referenduma o nezavisnosti Škotske.

Na takođe značajan primjer nailazimo u Papui Novoj Gvineji, ostrvskoj državi sjeverno od Australije, koja zauzima istočnu polovinu ostrva Nova Gvineja. Ustavom Papue Nove Gvineje (član 2) određena je njena teritorija i propisano da će suverenitet države biti i ostati apsolutan na svakom dijelu teritorije. Time je u ustavnopravnom pogledu izražena i zabrana otcjepljenja bilo kog dijela državne teritorije. Međutim, to nije bilo smetnja da se na ostrvu Bugenvil, koje je dio ove države sa autonomnim statusom, u novembru 2019. godine održi referendum o nezavisnosti tog ostrva od Papue Nove Gvineje. Posebnost tog referenduma predstavlja činjenica da je održan uz učešće Ujedinjenih nacija, čiji predstavnik (Đanluka Rampola) je tada izjavio “da su UN naporno radile na tome da glasanje bude mirno, transparentno, inkluzivno i vjerodostojno”. Dakle, iako Ustav Papue Nove Gvineje daje Bugenvilu samo autonoman status (članom 279. državnog Ustava), te iako je članom 2. tog istog ustava propisano da će suverenitet države biti i ostati apsolutan na svakom dijelu njene teritorije, ipak je održan navedeni referendum, i to uz učešće Ujedinjenih nacija.

Ovi primjeri sasvim jasno pokazuju kako relevantni izvori međunarodnog prava prepoznaju i priznaju mogućnost otcjepljenja dijelova teritorije jedne države s ciljem sticanja nezavisnosti tih dijelova od dotadašnje države

Sada se sasvim razumljivo postavljaju pitanja otkud te mogućnosti i otkud svi ovi referendumi, tim prije što se u navedenim primjerima ne može reći da je stanovništvo diskriminisano od strane državnih vlasti kakve su, recimo, vlasti Francuske ili Velike Britanije. Odgovor na ova pitanja treba potražiti u međunarodnom pravu u kojem, suprotno shvatanjima koja se kod nas mogu često čuti, nije zabranjeno pravo na otcjepljenje niti održavanje referenduma naroda o nezavisnosti. Potvrdu toga, između ostalog, nalazimo u dvjema konvencijama Ujedinjenih nacija. Jedna od njih usvojena je na konferenciji u Beču 23. avgusta 1978. godine i naziv joj je Konvencija o sukcesiji država u odnosu na ugovore. Druga konvencija je usvojena 8. aprila 1983. godine, a naziv joj je Konvencija o sukcesiji država u odnosu na državnu imovinu, arhive i dugove. U prvoj od pomenutih konvencija propisan je princip ugovornog kontinuiteta (član 34) tako što je rečeno da zaključeni ugovori nastavljaju svoje postojanje i u slučaju otcjepljenja dijelova teritorije i stvaranja jedne ili više država, bez obzira na to što država prethodnica produžava svoj život sa smanjenom teritorijom. I u slučaju druge konvencije stvari stoje na isti način, pa zbog toga kada je, na primjer, riječ o dugovima države koja produžava život sa smanjenom teritorijom, njen otcijepljeni dio koji je postao nova država ne može isticati prigovor da je ugovor iz kojeg potiče dug nastao prije stvaranja te nove države i da ona nema nikakve obaveze njegovog vraćanja. Dakle, ovi primjeri sasvim jasno pokazuju kako relevantni izvori međunarodnog prava prepoznaju i priznaju mogućnost otcjepljenja dijelova teritorije jedne države s ciljem sticanja nezavisnosti tih dijelova od dotadašnje države.

Nema zabrane

To pravo je prepoznato i priznato u navedenim konvencijama, jer i Povelja Ujedinjenih nacija kao najviši izvor međunarodnog prava priznaje pravo naroda na samoopredjeljenje. To pravo je priznato i u Međunarodnom paktu UN o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine, koji je stupio na snagu u martu 1976. godine. Članom 1. tog pakta je propisano da svi narodi imaju pravo na samoopredjeljenje, na osnovu kojeg slobodno određuju svoj politički položaj i slobodno postižu svoj privredni, društveni i kulturni razvoj. Zašto je priznato ovo pravo? Pa zato što je iskustvo prije toga pokazalo da postoje situacije u kojima narodi trpe diskriminaciju od strane državnih vlasti time što im vlast negira pravo na svoje predstavnike, kao i pravo da u ključnim pitanjima života tog naroda (nacionalnim, političkim, ekonomskim, obrazovnim, kulturnim) ne bude majorizovan, odnosno da ne budu uvaženi njegov stav, glas i legitimni interesi. Zbog takvih situacija, ali i kada narodi zbog snažno izraženih međusobnih animoziteta naprosto ne mogu da žive zajedno ili kada prisiljavanje naroda da bude u određenoj državi dovede u opasnost samu njegovu egzistenciju i egzistenciju njegovih političkih institucija, prirodna je potreba koju prepoznaje pravo da se omogući samoopredjeljenje. Druga je stvar da li će do toga i doći, što predstavlja faktičko, a ne pravno pitanje, koje zavisi od čitavog spleta raznih okolnosti i (ne)prilika.

U vezi sa Paktom o građanskim i političkim pravima postoji zanimljiva činjenica kada je o nama riječ. Naime, o tome se malo govori ovdje, ali je zanimljivost da Ustav BiH nisu samo njegovi članovi od 1. do 12, kako se obično misli, već su to i njegova dva aneksa, od kojih je za predmet ovog teksta naročito važan Aneks 1. Tim aneksom određena je lista međunarodnih ugovora o ljudskim pravima, za koje je istim ustavnim aneksom propisano da će se primjenjivati u BiH. Među tim međunarodnim ugovorima je i već pomenuti Međunarodni pakt UN o građanskim i političkim pravima. To znači da se u BiH primjenjuju i sve odredbe tog pakta, što uključuje i pravo naroda na samoopredjeljenje. Kada se to ima u vidu, onda su lišene valjanog osnova tvrdnje koje se kod nas mogu često čuti da Ustav BiH zabranjuje pravo na otcjepljenje, iako takva zabrana nije propisana u čl. 1. do 12. tog ustava.

(Autor je redovni profesor ustavnog prava iz Banjaluke)