Republika Srpska i(li) "mehanizam koordinacije"

(Nezavisne novine)

Ovih dana događaji, i to ne bilo kakvi, naprosto prestižu jedni druge.

Tako se strasti u vezi sa Prijedlogom zakona o policiji i unutrašnjim poslovima Republike Srpske nisu još ni smirile, a već su ponovo uzburkane Odlukom Savjeta ministara BiH o sistemu koordinacije procesa evropskih integracija u BiH. Odluka je donesena na sjednici Savjeta ministara BiH održanoj 26. januara 2016, a objavljena je u osmom broju "Službenog glasnika BiH" od 9. februara 2016. godine. Pažnju javnosti uveliko je privukla činjenica da je odluka usvojena prilično tajnovito, a da je četiri dana nakon toga predsjedavajući Savjeta ministara, gospodin Denis Zvizdić doputovao u radnu posjetu u Banjaluku, gdje je sa premijerkom Republike Srpske, gospođom Željkom Cvijanović, imao konsultacije u vezi sa Mehanizmom koordinacije, pri čemu je, kako prenose mediji, prećutao da je četiri dana prije toga već usvojena Odluka o mehanizmu koordinacije. I kad bi se stvari završile samo na tome, bilo bi više nego dovoljno za zaključak o formalnopravnoj iščašenosti Odluke o sistemu koordinacije, usljed koje joj nedostaje legitimitet u formalnom smislu.

Međutim, problem je veći od toga i tiče se nečega što se može nazvati pravnom iščašenošću te odluke u supstancijalnom smislu, zbog čega ona nema ni supstancijalni legitimitet. O ovom potonjem u domaćoj javnosti do sada nije bilo govora, ako izuzmemo kvalitetnim sadržajem ispražnjene izjave, bolje reći gole tvrdnje jednih da je ovakvim rješenjima narušena pozicija Republike Srpske, kao i drugih koji kažu da je urađeno nešto što je dobro i za Srpsku jer imamo Mehanizam koordinacije koji izražava dejtonsku strukturu BiH, te da bilo koja odluka u usaglašavanju stavova o evropskim pitanjima ne može biti usvojena bez glasa Republike Srpske. Posebno čudi pitanje, bolje reći pozivanje da se kaže šta to nije dobro u Odluci o sistemu koordinacije, imajući u vidu da odluka naprosto vrvi stvarima koje su loše po Republiku Srpsku.

Počeću od onoga što se u teoriji prava vezuje za pojam pravnog akta u formalnom smislu ili, preciznije rečeno, za nadležnost i postupak donošenja opšteg pravnog akta. U vezi s tim pravno je neosnovana i po Srpsku štetna procedura donošenja ove odluke jer Savjet ministara BiH nema ustavnu nadležnost za donošenje ovakvog pravnog akta. Kada se to ima u vidu ne čudi što se Savjet ministara BiH u uvodu ove odluke nije mogao pozvati ni na jednu odredbu Ustava BiH koja bi mu dala pravo da donese pravni akt kojim on uređuje Mehanizam koordinacije. Budući da takva ustavna odredba ne postoji, ne čudi što se Savjet ministara u uvodu odluke kao osnov za njeno donošenje pozvao na članove 17. i 23. Zakona o Savjetu ministara BiH. Podsjećanja radi, član 23. se odnosi na Direkciju za evropske integracije, što nikako ne može biti osnov za uređivanje Mehanizma koordinacije od strane Savjeta ministara. Članom 17. je propisano samo to koje vrste pravnih akata donosi Savjet ministara, među kojima su i odluke, tako da se ni iz toga nikako ne može izvesti nadležnost Savjeta ministara da uređuje Mehanizam koordinacije.

Pošto, dakle, Savjet ministara nema tu ustavnu nadležnost, onda je i sav postupak donošenja ove odluke pravno nevaljan, pri čemu ostavljam po strani priličnu tajnovitost kojom je bio obavijen. Sve su to razlozi koji govore o tome da Srpska ne treba prihvatiti ovu odluku. U suprotnom, ona bi joj njenim prihvatanjem pribavila legitimitet i omogućila da nepravo postane pravo, a dugoročnije gledano to bi dalo pravo Savjetu ministara i da kasnije samostalno mijenja odluku u smislu koji bi bio još nepovoljniji po Srpsku od onoga što sada stoji u odluci. Umjesto toga, jedino rješenje koje ima ustavno uporište jeste sporazum o mehanizmu koordinacije, čiji potpisnici i donosioci su BiH, entiteti i kantoni, što onda znači da se i sve eventualne izmjene vrše opet i samo na taj način.

Osim iz prethodno navedenih razloga, odluka je pravno nevaljana i po Srpsku štetna i u supstancijalnom pogledu. Za razumijevanje ovog problema najprije su od važnosti odredbe locirane u članovima 3. i 4. odluke. Članom 3. uređuje se Kolegijum za evropske integracije kao političko tijelo koje u krajnjoj instanci rješava sporove, a čine ga predsjedavajući i zamjenici predsjedavajućeg Savjeta ministara, entitetski i kantonalni premijeri i gradonačelnik Brčko distrikta.

Ono što nije dobro rješenje je odredba iz stava 7. ovog člana, prema kojoj ovo tijelo ne odlučuje konsenzusom, kako se ovih dana pogrešno prenosi javnosti, već konsenzusom prisutnih članova Kolegijuma. To praktično znači da Kolegijum može održati sjednicu i na njoj riješiti neki spor i ako toj sjednici ne prisustvuje premijer Republike Srpske, imajući u vidu da navedena odredba ne glasi da Kolegijum odlučuje konsenzusom svih svojih članova, već konsenzusom prisutnih članova Kolegijuma. No, jednako je opasna i odredba člana 3. prema kojoj Kolegijum u krajnjoj instanci rješava sporove. Šta to u praksi može da znači? Za pravilan odgovor na ovo pitanje mora se imati u vidu član 4. odluke, kojim je uspostavljena Ministarska konferencija (koju čine resorni ministri u Savjetu ministara te entitetskim i kantonalnim vladama i predstavnik Vlade Brčko distrikta). Dubioznom pravnom terminologijom konferencija je zamišljena kao tijelo koje doprinosi prevladavanju zastoja koji, kako stoji u stavu 3. člana 4. "...nisu mogli biti riješeni u okviru tehničkih i operativnih tijela u sistemu koordinacije".

Dakle, ni ova konferencija, koja je neposredno niže tijelo u odnosu na Kolegijum, neće doći u poziciju da doprinosi prevladavanju zastoja ako su oni riješeni na nivou nižih tehničkih i operativnih tijela. Kako vidimo, tekst odluke pruža osnov za zaključak da je stvarno odlučivanje (rješavanje) u stvari udaljeno i od Kolegijuma i od Ministarske konferencije, koji ne mogu doći u poziciju da rješavaju nijedno od pitanja koje je riješeno unutar nižih tijela na koja je preneseno odlučivanje. A to su Komisija za evropske integracije, brojne potkomisije i radne grupe. Sva ova radna tijela ne odlučuju konsenzusom svih svojih članova, nego konsenzusom prisutnih članova koji glasaju. Na čelu Komisije za evropske integracije je direktor Direkcije za evropske integracije BiH, a na čelu potkomisija su, kako stoji u članu 9. odluke, predsjedavajući potkomisije iz resorno nadležnog ministarstva Savjeta ministara BiH. I predsjedavajući radnih grupa se, prema članu 11, imenuju sa nivoa Savjeta ministara, što jasno govori o jakoj poziciji koju je sebi pribavio Savjet ministara na uštrb entitetskih vlada.

Najzad, za ovu priliku izdvajam i to da je odluka štetna po entitete i kada je riječ o Savjetu za stabilizaciju i pridruživanje te Odboru za stabilizaciju i pridruživanje između BiH i Evropske unije. Savjet i Odbor su zajednička tijela BiH i EU, ali u njima, kada je riječ o predstavnicima BiH, prema odluci ima mjesta samo za lica sa bh. nivoa vlasti. Naime, članom 12. odluke je propisano da su predstavnici BiH u Savjetu za stabilizaciju i pridruživanje samo predsjedavajući i zamjenici predsjedavajućeg Savjeta ministara BiH, dok su prema članu 13. odluke BiH predstavnici u Odboru za stabilizaciju i pridruživanje samo oni stalni članovi pomenute Komisije za evropske integracije koji dolaze sa nivoa Savjeta ministara BiH.

U zaključku ovog razmatranja želim još kratko podsjetiti na nešto iz ne tako davne prošlosti. Naime, proteklih dvadeset godina od potpisivanja Dejtonskog sporazuma obilježili su ne samo beskrupulozno otimanje Srpskoj dijelova njene teritorije (u Brčkom i na Dobrinji) i pravno nasilje visokog predstavnika kojim ju je dobrano razvlastio od njenih ustavnih nadležnosti, već i neznanje i nemar predstavnika Srpske sa kojima su se odricali od onoga što de constitutione lata pripada Republici Srpskoj. Na ovo potonje me neodoljivo podsjeća i odluka o kojoj sam ovdje govorio. Zbog toga sam osjetio ljudsku i profesionalnu potrebu da ukažem ne samo na ono što ovu odluku čini pravno nevaljanom, nego i na zamke koje ona nosi, naravno u mjeri u kojoj to dozvoljava jedna novinska kolumna.

(Autor je sudija Okružnog suda u Banjaluci)