Ima li vremena za „španski kompromis”

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) olakšaće primenu misije Evropske unije (Euleks) na Kosovu, potvrdio je novinarima francuski ministar spoljnih poslova Bernar Kušner u utorak u Parizu.

„Naravno da će (SSP) to olakšati, iako nema direktne veze sa Euleksom čija primena nije politički uslovljena tim sporazumom, ali ima veze”, kazao je Kušner, jer je „sve što smiruje tenzije na terenu jako važno, a ako dođe do incidenta, što se, nadam se, neće desiti, to može da bude odlučujući faktor”. Kušner je zaključio da se situacija na Kosovu „dobro odvija”, a onda dodao: „Ako, da kucnem u drvo, izbori 11. maja dobro prođu, moći ćemo da smatramo da je čitav odnos međunarodne zajednice prema Kosovu suprotan neuspehu”.

Reči šefa diplomatije države koja kroz nepuna dva meseca preuzima predsedavanje EU otkrivaju da je potpisivanje SSP-a, čija je primena zamrznuta za Srbiju dok ne „ispuni haški uslov” donelo trenutnu prednost administraciji EU po pitanju koraka na Kosovu.

Kušner dopunjuje izjavu belgijskog kolege Karla de Guhta da je SSP potpisan samo „sa Srbijom, a bez Kosova”, pri čemu De Guhtove reči nisu mogle biti „samo za unutrašnjepolitičku upotrebu”, kako tvrdi ministar spoljnih poslova Srbije, budući da nisu ni izrečene za domaću, već za vanjsku upotrebu, odnosno u izjavi dopisniku Tanjuga.

Sličan odgovor sleduje i na dilemu ministra Mlađana Dinkića – da li se izjava komesara za proširenje EU Olija Rena da Srbija treba da uspostavi dobrosusedske veze sa državama u regionu odnosi i na Kosovo.

S tačke međunarodnog prava, ima osnova za mišljenje da se to odnosi i na Kosovo. Uprkos činjenici da Kosovo „nije međunarodno priznata država”. Ren, po svoj prilici, nije mogao ciljati samo na relacije Srbije sa susedima koji su „priznate države i članovi UN”, tim pre što je Kosovo za većinu članica EU – priznata država.

Porodični problem

Tačno je da SSP nedefinisanog dana otvara Srbiji vrata u Evropu. Ipak, pošto je službeni Beograd potpisao SSP u Luksemburgu posle priznanja Kosova od većine članica Unije i uz brojne druge „bitno izmenjene okolnosti”, ovakav sporazum uz potencijalne (ekonomske) koristi može da donese i štetu.

De Guht nije obmanjivao nikoga kada je kazao da je u ime svoje države potpisao SSP „sa Srbijom bez Kosova”, jer Belgija je priznala Kosovo kao samostalnu državu.

U Članu 135. SSP kaže se da se sporazum ne primenjuje „na Kosovu, koje je trenutno pod međunarodnom upravom u skladu sa Rezolucijom Saveta bezbednosti UN 1244 od 10. juna 1999” i određuje se da „ovo ne dovodi u pitanje sadašnji status Kosova, niti određivanje njegovog konačnog položaja prema istoj rezoluciji”. Države koje su priznale Kosovo taj član mogu, ukoliko to budu htele, da interpretiraju i kao prečicu koja omogućava potpisivanje sličnog, posebnog SSP-a sa Kosovom. Nije bez težine ni argument da se termin „sadašnji status” odnosi na (prošlo) vreme kada je SSP pisan, dok je danas status Kosova za 19 država EU koje su ga priznale kao nezavisnu državu, potpuno određen. To dokazuje i decembarski zaključak Veća EU da pošalje Euleks na Kosovo zahvaljujući „kreativnom” tumačenju Rezolucije 1244.

Srbija je potpisala SSP, ali uz izuzetno veliku cenu, jer je sporazum, čim su kamere ugašene, stavljen „van snage”.

Možda bi bilo mudro da je Srbija sačekala sa potpisivanjem SSP-a do 15. juna, da bi videla kako će se razvijati situacija posle stupanja na snagu novog ustava Kosova. Evropska želja da pomogne proevropskom bloku na izborima imala je uticaja na tajming potpisivanja, ali nije Kušner džabe podsetio da su „Rusi obećali da neće biti veći Srbi od Srba”, i da to „i nisu”, pa “ako se tako bude nastavilo – to svima koristi”.

Drugim rečima, države koje su se zalagale za nepromenljivost granica, pozivajući se na Helsinšku povelju, imale su do 29. aprila na svojoj strani argument da neka regionalna organizacija (poput EU) ne može jednostrano da menja granice i ograničava suverenitet države koja nije njen član.

Postoji bojazan da posle potpisa na SSP, kojim se Srbija obavezala na prihvatanje evropskih standarda, problem Kosova Evropljani mogu da tumače kao stvar odnosa „unutar porodice”, tačnije između „kluba” EU država i kandidata za članstvo (Srbije).

Naime, kada vodeće članice EU ističu da problem Kosova treba rešiti „u evropskom dvorištu”, one bi da iz odlučivanja isključe Rusiju, saveznicu Srbije u borbi za očuvanje principa međunarodnog prava. Potpisivanje SSP je možda zaista oslabilo spoljnopolitičku poziciju u odbrani Kosova i teritorijalne celovitosti države.

Opcije za Srbiju

Da li je Srbija imala izbor?

Čini se da jeste. Na stolu je bilo nekoliko opcija. Pošto je priznanje Kosova od većine EU zemalja i neovlašćeno slanje misije Euleksa usledilo posle parafiranja SSP u Briselu novembra lane, Srbija je mogla da se pozove na pravilo „clausula rebus sic stantibus” koje omogućava izmenu ili čak prestanak važenja ugovora zbog „bitno promenjenih okolnosti”; svaki ugovor sklapa se na osnovu određenih pretpostavki, a u slučaju srpskog SSP-a nije nebitan član 135.

Njime su Srbija i članice EU određivanje statusa Kosova prepustile odluci Saveta bezbednosti UN, ali je smisao tog „osigurača” posle priznanja Kosova od dve trećine zemalja EU – bitno promenjen.

Bečka konvencija o pravu ugovora dopušta primenu pomenute klauzule kada su prilike promenjene, jer iz prirode ugovora proizilazi da se stranke „ne bi tako obavezale da su imale na umu (potonje) promene”. Odlučujuće je pitanje kako bi se stranke (u našem slučaju Srbija i EU) ponašale prilikom pisanja i parafiranja SSP 2007. godine da su naslućivale šta će uslediti posle 17. februara 2008. Razume se da 2007. nisu bile predviđene nove okolnosti zbog „nepredvidivosti” koja se u francuskom upravnom pravosuđu naziva „ imprevisibilite ”.

Srbija je imala još jednu šansu da valjano završi posao oko SSP. Ni nju nije iskoristila.

Mogla je, prilikom potpisivanja SSP u Luksemburgu 29. aprila, da istovremeno stavi rezervu na sporazum i „prebaci lopticu” članicama EU koje su priznale nezavisnost Kosova.

Šta to znači?

Međunarodno pravo omogućava državama da prilikom potpisivanja nekog sporazuma stave „rezervu”, izjavu kojom se država praktično „ograđuje” i izuzima neke odredbe ugovora od svog pristanka ili nekoj odredbi daje drugo tumačenje. Jasno je da sporazum može nastati samo ako se o njegovom sadržaju postigne dogovor između stranaka, pa „rezerva” postaje važeća samo ako na nju pristanu svi; u slučaju SSP – sve članice EU. Bečka konvencija dopušta stavljanje „rezerve” iako ona nije predviđena ugovorom, pa čak i „rezervu” na ugovore koji ne dozvoljavaju rezerve.

Ako druga strana „otćuti” na rezervu partnera, onda se to smatra pristankom na drugačiji akcent dela sporazuma na koji se „rezerva” odnosi. Srbija je uoči potpisivanja SSP imala legitimno pravo da usled „bitno izmenjenih okolnosti” stavi „rezervu” na odredbe koje se tiču „dobrosusedskih odnosa” i da tako potvrdi da do odluke SB UN ne odustaje od svog teritorijalnog integriteta. Nema sumnje da bi to izazvalo pregršt pravnih glavobolja državama EU koje su priznale Kosovo. Ako bi otćutale, pristale bi na zahtev Srbije o nepromenljivosti granica, i našle bi se u problemu zbog vlastitog priznanja Kosova. A ako ne bi pristale na „rezervu” Srbije, bar bi situacija bila kristalno jasna i danas ne bi svako obrtao SSP kako mu odgovara. Istina je da bi ovakvim potezom Srbija rizikovala da SSP (zajedno sa haškim uslovom) ostane „na ledu”, ali bi obezbedila čistiju poziciju i sačuvala mogućnosti za garantovanje svoje celovitosti. Umesto što sada Srbija „prećutno” priznaje Kosovo, mogla je da stavi druge članice EU u položaj da kroz SSP „prećutno” aminuju da Kosovo i dalje smatraju delom Srbije.

Nije nemoguće da države EU koje su priznale Kosovo ne bi prećutno otrpele takvu rezervu. Tako bi Kosovo, bar formalno, stvarno postalo „poseban primer”: za deo članica EU – država, a integralni deo Srbije za Srbiju plus trećinu zemalja Unije.

A ako je za taj „voz” danas prekasno, Srbiji ostaje još jedna šansa da očuva svoju teritoriju, bar ako je suditi na primeru Slovenije, aktuelne predsedavajuće EU. Slovenija je uoči približavanja EU bila suočena sa sličnim, iako benignijim problemima, zbog pritisaka Italije da prevremeno otvori svoje tržište nekretnina za nekadašnje „optante” (Italijane koji su se posle Drugog svetskog rata iselili iz slovenačkog primorja). Ljubljana je podlegla zahtevima Rima i sklopila „španski kompromis” koji su utanačili Havijer Solana i tadašnji predsednik Slovenije Janez Drnovšek. A onda je slovenački parlament 1997, tokom ratifikacije sporazuma, usvojio i „interpretativnu deklaraciju” u kojoj piše da nijednu odredbu sporazuma nije moguće razumeti tako da građanima EU ona u Sloveniji daje viši nivo prava nego državljanima Slovenije. Preslikano na slučaj Srbije, to bi značilo izjavu srpskog parlamenta da nijedan član SSP ne može da se razume kao priznanje Kosova kao nezavisne države. Možda je to solidan put da se spreče neželjene posledice SSP-a u sadašnjem obliku, i da on oživi, kad EU to dozvoli.

-----------------------------------------------

Sporno i neopozivo priznanje

Ne treba zaboraviti činjenicu da je većina zemalja EU priznala Kosovo „de jure” a ne samo „de fakto”. U prvom primeru priznanje je stalno, potpuno i neopozivo, a u drugom primeru može biti omeđano na neke odnose. Priznanje „de jure” je nesalomljivo, jer ne može biti opozvano ni u slučaju da priznata država ne izvrši obaveze koje je preuzela prilikom priznavanja. Stoga je Kosovo stvarno poseban slučaj, ali zato što je takvo priznanje posebno problematično, jer su tim činom mnoge evropske države dale Kosovu odrešene ruke u vezi sa obećanjem Prištine da će jednostrano ispuniti obaveze prihvaćene iz Ahtisarijevog plana (koji Srbija ionako ne priznaje). To očito neće pokolebati većinu članica EU da Kosovo, od dana svog priznanja dalje, tretiraju kao posebnu državu.

----------------------------------------------

Neopozivo priznanje

Naopake su tvrdnje da je priznanje samostalnosti Kosova nezakonito, nevažeće, ili čak „privatan” čin. Opšte prihvaćeno načelo, koje je prvi formulisao Institut za međunarodno pravo iz Genta (Belgija) još 1936. glasi da je priznanje nove države „slobodan akt kojim jedna država ili više njih konstatuju postojanje neke države i pokazuju volju da je smatraju članom međunarodne zajednice”. Čak ako je do priznanja Kosova kao države od većine članica EU došlo na nezakonit način po međunarodnom pravu, to ne menja činjenicu da su između Kosova i 19 (od 27) zemalja Unije uspostavljeni novi odnosi jer te države smatraju Kosovo za samostalnu državu.

S druge strane, Ujedinjene nacije u procesu priznavanja neke države nemaju nikakvu ulogu. UN su tek svojevrstan „tester” međunarodnog statusa novonastale države, jer samo države mogu postati član UN. Prijem neke države u UN znači dodatnu potvrdu njenog nespornog državnog statusa. Što ne znači da država koja nije primljena u OUN nije država. Ostati pred vratima UN jeste ozbiljan dokaz da je posredi „nedržava”, ali to ne utiče na ponašanje onih zemalja koje priznaju njeno postojanje. Tako Kosovo nije država za ogroman deo sveta, ali jeste za većinu članica EU.

[Politika 08.05.2008]