Kartanje s varalicom – Sudbina BiH u EU

Visoki predstavnik se poziva na "Bonska ovlašćenja" u drugom pasusu svoje Odluke. Spominje pasus XI.2 Zaključaka Savjeta za sprovođenje mira održanog 9. i 10. decembra 1997. u Bonu. Ovo svakako nije prvi put da se poziva na ova ovlašćenja: naprotiv, korišćena su nekoliko stotina puta od 1997, posebno za najkontraverznije odluke kao što su one o uklanjanju izabrani zvaničnika sa dužnosti.[2] Ali šta kaže ovaj pasus?

XI Visoki predstavnik

Vijeće pohvaljuje napore visokog predstavnika i njegovog osoblja na radu na sprovođenju Mirovnog sporazuma. Vijeće ističe važnu ulogu visokog predstavnika u osiguranju stvaranja uslova za samoodrživi mir u Bosni i Hercegovini, kao i njegovu odgovornost u koordiniranju aktivnosti civilnih organizacija i agencija u Bosni i Hercegovini.

Vijeće ponavlja da će Upravni odbor Vijeća za sprovođenje mira omogućiti da visoki predstavnik dobije političke smjernice za sprovođenje mira. Upravni odbor će i dalje nastaviti da se sastaje jednom mjesečno, pozivajući predstavnike relevantnih međunarodnih organizacija da prisustvuju po dogovoru. Vijeće pozdravlja pristanak Visokog predstavnika da nastavi sa izvještavanjem u skladu sa članom II. 1. (f) Aneksa 10 Mirovnog sporazuma.

Vijeće podržava visokog predstavnika u redovnom podnošenju izvještaja o tome koliko se pojedine opštine pridržavaju odredaba Mirovnog sporazuma.

Vijeće pozdravlja namjeru visokog predstavnika da iskoristi svoja krajnja ovlašćenja u regiji u vezi sa tumačenjem Sporazuma o civilnom sprovođenju Mirovnog sporazuma, u cilju olakšanja razrješenja teškoća putem donošenja obavezujućih odluka, kad on smatra za neophodno, o slijedećim pitanjima:

-vrijeme, mjesto i predsjedavanje sastancima zajedničkih institucija;

-privremene mjere koje stupaju na snagu kad strane nisu u mogućnosti da se dogovore i koje ostaju važeće dok Predsjedništvo ili Vijeće ministara ne usvoji odluku o tom pitanju u skladu sa Mirovnim sporazumom;

-druge mjere pri osiguranju sprovođenja Mirovnog sporazuma u cijeloj Bosni i Hercegovini i njenim entitetima, kao i neometanog rada zajedničkih institucija. Takve mjere mogu uključivati aktivnosti protiv osoba koje obavljaju javnu službu ili funkcionera koji izostaju sa sastanaka iz neopravdanih razloga ili za koje Visoki predstavnik smatra da narušavaju pravne obaveze uspostavljene Mirovnim sporazumom ili rokove za njihovo sprovođenje.

Kada se čita tekst, drugačije rečeno, takozvana "Bonska ovlašćenja" ne postoje. PIC [Vijeće za sprovođenja mira] nije dao nikakva nova ovlašćenja visokom predstavniku: samo je "pohvalio" i "pozdravio" njegove korake i buduće "namjere", uključujući "druge mjere" kao što su "mjere protiv ljudi koji su na javnim položajima". Nije specificirano na kakvu vrstu aktivnosti se to odnosi, i nije naglašeno delegiranje ovlašćenja na visokog predstavnika od strane Vijeća za sprovođenje mira.

Razlog zbog koje nema delegiranja je da ne može biti nikakvog delegiranja. Savjet za sprovođenje mira je pravna izmišljotina koja nema (ili skoro nikako nema) uporišta ni u BiH domaćem pravu niti u međunarodnom pravu. Naprotiv, Vijeće za sprovođenje mira je izmišljeno u sedmicama koje su slijedile nakon proglašenja već potpisanog Dejtonskog sporazuma i uopšte se, stoga, ne spominje u "Opštem okvirnom sporazumu" (tj. „Dejtonu“).

Da bi se razumio status (ili prije nedostatak statusa) Vijeća za implementaciju mira, mi se moramo podsjetiti na okolnosti pod kojima se pojavilo. Dejton je stupio na snagu 21. novembra 1995., evropske sile su sazvale sastanak prvog Vijeća za implementaciju mira u Lankaster hausu 8. i 9. decembra. Vođa britanske delegacije Dejtonske mirovne konferencije, gospođa Polin Nevil-DŽouns, koja je pomagala u osnivanju Vijeća za sprovođenje mira, je i sama priznala: "Svi su znali da je izmišljeno."[3] Funkcionisalo je "u pravnom vakuumu". [4]

Naravno, ovo Vijeće za sprovođenje mira je savršena kreacija Novog svjetskog poretka, koji spaja 55 zemalja i agencija uključujući međunarodne kao što su NATO i paravladine kao što su Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj. Čak postoji i jedna nevladina organizacija, Međunarodni komitet Crvenog krsta i naravno MKSJ (tj. Haški tribunal za bivšu Jugoslaviju). Ali njegov status kao savršeni izraz postmodernog i postpravnog svijeta u kome funcionišemo je takođe podvučen činjenicom da je njegov pravni status retroaktivno pozivanje na Rezoluciju Savjeta bezbjednosti UN-a 1031, gdje je takođe "pozdravljen", kao što su kasnije "pozdravljene" i odluke visokog predstavnika. [5]

Dobrodošli onda u svijet gdje se politička vlast koristi bez pravnih ovlašćenja. Šta je onda izvor ovlašćenja na koja se poziva visoki predstavnik svaki put kada ukloni izabranog političara ili odbaci odluke skupštine? Sljedeća fraza je ključna:

Drugim riječima, "ovlašćenja" koja spominje visoki predstavnik nisu izvršna ovlašćenja uopšte nego zakonska – zakonsko pravo da tumači svoja izvršna ovlašćenja. Satira, kao i uvijek, samo sustiže stvarni život: kada je satirični časopis "The Onion" izvjestio 2006. da je "Buš dao sam sebi dozvolu da poveća sopstvena ovlašćenja", Dejton je već proslavio ovakve aranžmane za visokog predstavnika skoro 10 godina ranije.[6] Visoki predstavnik, kancelarija stvorena u teoriji da nadgleda prelaz na demokratiju tokom vremeneskog perioda od godinu dana, u suštini je samo isisala svu demokratiju iz Bosne, odbacujući odluke koje su donijeli legalni i demokratski izabrani organi. Takođe je isisala svu legalnost iz zemlje, pošto je osnovni princip vladavine prava (ne samo onog koje je izmislio Monteskje) da rukovodioci nemaju ovlašćenje da tumače i povećavaju svoja vlastita izvršna ovlašćenja. Karlos Vestendorp, visoki predstavnik u vrijeme Bonske konferencije je rekao: "Ako pažljivo čitate Dejton, Aneks 10 mi čak daje mogućnost da tumačim svoja vlastita ovlašćenja."[7] Ali, ne mora se čitati Dejton veoma pažljivo da bi se ovo razumjelo. Sve je veoma jasno. Sastanak u Bonu nije promijenio ništa; visoki predstavnik je samo odlučio da sam sebi da još više vlasti.

Postoji opšti nesporazum o strukturi koja je stvorena u Dejtonu. Posebno po pitanju Bosne i Hercegovine koja je opisana kao protektorat, a Dejton kao sporazum koji su potpisali Bosna i Hercegovina, njeni sastavni dijelovi i susjedne zemlje, Jugoslavija i Hrvatska. Bez obzira na sve, opšte je poznato da su Amerikanci nametnuli sporazum svim stranama i da je on izazvao veoma neprirodnu ustavnu poziciju koju je veoma jasno opisao Karl Bilt, prvi visoki predstavnik, koji je o Ustavu Bosne i Hercegovine o kome govori Aneks 4 Dejtonskog sporazuma rekao sljedeće: „Niko nije smatrao mudrim da se Ustav podnosi na skupštinsko ili bilo koje drugo usvajanje. To je trebalo da bude Ustav donet međunarodnim dekretom”.[8] Drugim riječima, struktura stvorena da osigura prelaz Bosne ka demokratiji uopšte nema demokratski legitimitet.

Isto važi i za proces evropskih integracija u koji je Bosna sada nepovratno zagazila. 16. 7. 2008. godine je sa EU potpisan Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, koji je ratifikovan u februaru ove godine. Ovaj potpis i ova ratifikacija predstavljaju kulminaciju procesa koji je započeo 2000. godine kada je na Samitu održanom u novembru iste godine u Zagrebu, EU započeo proces proširenja na “Zapadni Balkan” uvodeći finansiranje poznato kao CARDS, ili Program za podršku u rekonstrukciji, demokratizaciji i stabilizaciji.

Ova odluka da se Bosna uključi u proces koji vodi ka članstvu u EU ima jednu pravnu posljedicu: to je da djelimično jemstvo koje etničkim grupama u Bosni nudi Dejtonski sporazum (sa svim nedostacima tog teksta, pogotovo Član 5 Aneksa 10) sada treba da bude efektivno pretvoren u novi imperativ pristupa EU. U izvještaju koji je Evropska unija podnijela Savjetu ministara 2003. godine, prioriteti Bosne su bili preinačeni. Dok je prethodno bilo zvanično navedeno da bi napredak u sprovođenju Dejtonskog mirovnog sporazuma odredio vremenski okvir za pristupanje (“Tempo procesa integracije BiH u evropske strukture će biti određen prema rezultatima u sprovođenju obaveza preuzetih Dejtonskim mirovnim sporazumom”[9]), sada je EU u kratkom vremenskom roku počela da izjavljuje suprotno, odnosno da je Dejton prepreka pristupu EU:

(Dejton)… je kreiran u visoko decentralizovanoj državi… državni i entitetski ustavi stvaraju mehanizme blokiranja štiteći tako “vitalne interese” birača. Mehanizmi blokiranja mogu da garantuju prava svakog od naroda, ali isto tako mogu da učine da zakonodavni proces bude puno teži i da vodi ka bezizlaznoj situaciji. Ipak, što se tiče evropskih integracija, važno je da su zemlje partneri u mogućnosti da normalno funkcionišu; različite institucije moraju pokazati rezultate koji se očekuju u modernoj demokratskoj zemlji. Složenost postojećeg dejtonskog poretka može da omete postizanje rezultata u BiH.

Sistem koji je uspostavljen u Dejtonu je često bio preispitivan i unutar i van BiH. U svakom slučaju, iz perspektive evropskih integracija, teško je argumentovano tvrditi da je postojeći sistem optimalan. [10]

Tako je glasio smrtni proglas Dejtona. Podređenost „Dejtona” „Evropi” je ustvari bila konsolidovana u martu 2002. kada je visoki predstavnik takođe postavljen i za Specijalnog predstavnika: drugim riječima, visoki predstavnik je i upravljao Bosnom (visoki predstvanik, kako ga mi vidimo, ustvari ne „predstavlja” nijedno drugo tijelo) i postao Specijalni predstavnik EU: mogao je održavati sastanke sa samim sobom i raspravljati o napretku koji zemlja beleži u pristupanju! Uskoro su ovlašćenja visokog predstavnika/specijalnog predstavnika bila usmjerena isključivo na pripremanje zemlje za pristupanje EU, a ne više ka sprovođenju Dejtona. Ustvari, plan je predviđao zatvaranje Kancelarije visokog predstavnika (trebalo je da se zatvori prošlog juna), koga bi zamijenio sam Specijalni predstavnik EU.[11] Čim se to desi, više neće postojati nikakva institucionalna veza sa Dejtonskim sporazumom i Bosnom će se upravljati pod uslovima Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, tj, prelaznog sporazuma koji je na već na snazi.

Da bi se razumjele posledice svega ovoga, važno je razumijeti unutrašnji način funkcionisanja same EU. (Ja sam u prošlosti često zastupao stav da se raspad Jugoslavije u principu treba razumijevati u kontekstu interne institucionalne logike EU i NATO saveza). Vremenski period o kome se govori, posebno period od 2003. godine se tačno poklapa sa periodom kada je EU prvobitno pokušavala da usvoji svoj vlastiti “Ustav”. Od sklapanja nesigurnog primirja koje je dogovoreno u Nici, EU lideri su u Evropi koristili iste argumente koje su koristili u Bosni, pogotovo onaj da će EU biti “nefunkcionalna” ako se ne centralizuju ovlašćenja i uklone “mehanizmi blokiranja” koji su predstavljeni pravom glasa zemalja članica. To je razlog zašto Ustav (i Lisabonski sporazum koji ga je zamijenio) prenosi niz ovlašćenja na EU, umanjuje sposobnost država da blokiraju prijedloge i uopšte centralizuje strukturu donošenja odluka EU. Sigurno će doći vrijeme kada će narodi Evrope, kao i Republike Srpske, osjetiti da je stvar prevršila mjeru.