Sporazum o specijalnim odnosima između Srbije i Srpske

*

Pravna priroda Sporazuma o specijalnim paralelnim vezama ne može se razmatrati, a da se prethodno ne preispita nezaobilazno pitanje – pitanje međunarodnopravnog subjektiviteta Republike Srpske.

Naime, članom III 1a) i 2d) Ustava Bosne i Hercegovine, određeno je da međunarodnopravni subjektivitet u cijelini posjeduje Bosna i Hercegovina s mogućnošću da entiteti, u skladu sa članom III 2 d) Ustava, uz prethodni pristanak Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, ulaze u sporazume sa državama i međunarodnim organizacijama, pri čemu Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine može da odredi zakonom da za neke vrste sporazuma takav pristanak nije potreban. Može se reći da su ovakva rješenja manje-više uobičajena za složene države ili saveze država.[1] U tom smislu, kao što se može vidjeti, ne postoje argumenti koji bi mogli formalno-pravno, kako to neki autori navode, ugroziti međunarodnopravni subjektivitet BiH kao suverene države, izgrađene iz dva entiteta. Iako entiteti posjeduju (uslovljeni) kapacitet za ostvarivanje vanjskih odnosa, odredbe Ustava potpuno (dovoljno) jasno definišu njihov položaj i nadležnosti BiH, kao nosioca prava u smislu međunarodnopravnog subjektiviteta. Dakle, pozitivni ustavno-pravni okvir jasno definiše status BiH kao sui generis federacije (konfederacije) i entiteta (federalnih jedinica) u unutrašnjem državnom sistemu i u smislu međunarodnih odnosa. Ovo pitanje obrađeno je u mom radu „Ustavni okvir spoljne politike BiH“. Stoga se ovom prilikom nećemo suštinski osvrtati na navedenu problematiku.

Bosna i Hercegovina je, bez sumnje, subjekt međunarodnog javnog prava. Za njenu spoljnu politiku odgovorni su, prije svega, Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, potom Savjet ministara i, konačno, Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine i to, prije svega, kroz ratifikaciju međunarodnih ugovora koje Bosna i Hercegovina prihvati. Saglasno ovakvom ustavnom okviru, svojoj poziciji i težnjama, Bosna i Hercegovina treba da vodi svoju spoljnu politiku.

Bosna i Hercegovina je, bez sumnje, subjekt međunarodnog javnog prava. Za njenu spoljnu politiku odgovorni su, prije svega, Predsjedništvo Bosne i Hercegovine, potom Savjet ministara i, konačno, Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine i to, prije svega, kroz ratifikaciju međunarodnih ugovora koje Bosna i Hercegovina prihvati. Saglasno ovakvom ustavnom okviru, svojoj poziciji i težnjama, Bosna i Hercegovina treba da vodi svoju spoljnu politiku. S obzirom na činjenicu da čitava struktura unutrašnjeg uređenja Bosne i Hercegovine počiva na konsenzusu tri konstitutivna naroda u Bosni i Hercegovini – Bošnjaci, Hrvati i Srbi – i subjektivitetu i sporazumu dva entiteta – Republika Srpska i Federacija BiH, u vođenju spoljne politike o ovome se mora posebno voditi računa. Pored ovoga, u ustavnim okvirima spoljne politike Bosne i Hercegovine posebno je značajno kakav će kurs ona zauzeti prema susjednim državama s kojima entiteti, ne bez razloga, a saglasno Ustavu Bosne i Hercegovine, mogu uspostavljati specijalne paralelne veze. Iako u poslednje vrijeme postoje tendencije da se ove veze ignorišu, smatram da su one, s razlogom, predviđene kao ustavna kategorija. One, kao takve, treba da budu okosnica povezivanja susjednih država na širem planu, što je i prirodno. Sve zemlje u okruženju su, bez sumnje, upućene jedna na drugu i to treba da bude prioritet u spoljnoj politici Bosne i Hercegovine. Međutim, prema materijalnom stanju stvari unutar ove države i u okviru institucionalne organizacije, obavljanje spoljne politike Bosne i Hercegovine u formi diplomatske službe daleko je od usklađenog, funkcionalnog, kontinuiranog i nacionalnog.[2]  

Što se tiče međunarodnopravnog subjektiviteta Republike Srpske, može se zaključiti da on, na određen način postoji, odnosno da je sui generis, i da se ostvaruje na dva nivoa – na nivou samog entiteta (mogućnost sklapanja sporazuma o specijalnim paralelnim vezama i zaključenja međunarodnih ugovora uz saglasnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine kao i mogućnost da Narodna skupština Republike Srpske odluku Predsjedništva BiH proglasi destruktivnom po vitalni interes entiteta) i, naravno, na nivou Bosne i Hercegovine kroz odlučivanje u Predsjedništvu Bosne i Hercegovine (klauzula zaštite vitalnog interesa entiteta), Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (odlučivanjem putem entitetskog glasanja u Predstavničkom domu kao i odlučivanje u Vijeću naroda Parlamentarne skupštine).

Kada se radi o sporazumima kao što je Sporazum o specijalnim paralelnim vezama, činjenica je da se u Ustavu Bosne i Hercegovine nigdje ne utvrđuje bilo kakva obaveza entiteta da prilikom sklapanja ovakve vrste sporazuma nužno pribave saglasnost bilo kog organa Bosne i Hercegovine,[3] osim obaveze da ovi sporazumi ne smiju ići na štetu suvereniteta i teritorijalnog integriteta Bosne i Hercegovine, što bi praktično zabranjivalo bilo kakvu vrstu udruživanja entiteta sa susjednim državama koje bi ugrozilo državnopravni subjektivitet Bosne i Hercegovine. Ova obaveza proizilazi i iz člana VI 3a) Ustava Bosne i Hercegovine koji govori o tome da je Ustavni sud Bosne i Hercegovine nadležan da utvrđuje da li sadržina ovakvih sporazuma narušava suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine.[4]

Posmatrajući odredbe Ustava Bosne Hercegovine definicija ovakve vrste sporazuma, određena pojmom “specijalne paralelne veze” dosta je nejasna i neprecizna. Tumačeći Dejtonski mirovni sporazum, teoriju i praksu drugih zemalja,[5] može se zaključiti da ovaj pojam obuhvata sve one oblasti društvenog života koje su u nadležnosti entiteta, a to su sve osim onih koje su, izričito, članom III 1 Ustava Bosne i Hercegovine date u nadležnost Bosni i Hercegovini.[6] Prema mišljenju nekih autora pod pojmom “specijalne paralelne veze” podrazumjeva se, prije svega, saradnja u oblasti privrede, obrazovanja, kulture, nauke i sl.[7] Iz samog teksta Sporazuma zaključenog između Savezne Republike Jugoslavije, kasnije Republike Srbije i Republike Srpske vidi se da su ovi odnosi dosta široko postavljeni. U konkretnom slučaju može se reći da se radi o jednom generalnom sporazumu koji nije iscrpio sve mogućnosti koje pruža Dejtonski mirovni sporazum i koji je nužno konkretizovati nizom posebnih sporazuma.[8] Takođe, ovakva vrsta sporazuma, može i mora da znači mnogo više od toga, jer u svakom slučaju, u skladu je sa Dejtonskim mirovnim sporazumom. Šta više, smatram da upravo dalje konkretizovanje navedenog sporazuma predstavlja element koji stabilizuje poredak uspostavljen Dejtonskim mirovnim sporazumom kojim je uspostavljen mir i čime je obezbjeđen temelj za napredak i sveobuhvatni prosperitet Bosne i Hercegovine.

Tumačeći Dejtonski mirovni sporazum, teoriju i praksu drugih zemalja, može se zaključiti da ovaj pojam obuhvata sve one oblasti društvenog života koje su u nadležnosti entiteta, a to su sve osim onih koje su, izričito, članom III 1 Ustava Bosne i Hercegovine date u nadležnost Bosni i Hercegovini.

U tom smislu, analiziraćemo, kako formalno, tako i suštinski, odredbe Sporazuma o specijalnim paralelnim odnosima, kao i rezultate koji su postignuti na osnovu istih u periodu od 1997. do 2010. godine

Naime, članovima 1. i 2. Sporazuma, u skladu sa Dejtonskim mirovnim sporazumom, definisani su ciljevi ostvarivanja razvoja „institucionalnih i svih drugih oblika saradnje u okviru opštih političkih i privrednih uslova, uz uvažavanje posebnih interesa“, kao i „razvoj transparentne saradnje njihovih izvršnih, zakonodavnih i drugih institucija“. U tom smislu, formalno je utvrđen temelj za stvaranje povoljne privredne atmosfere i omogućena je potpuna saradnja, s jedne strane državnih, i sa druge strane entitetskih institucija, što je samo djelimično i realizovano, putem investicija, pokretanjem projekta integracije dvije elektroprivrede (koji je još uvijek u začeću), ostvarenog trgovinskog bilansa, kao i formalizovane, ali skromno sprovedene institucionalne saradnje. Od utvrđene posebne saradnje u oblastima: „privrede i korišćenja privrednih resursa, planiranja, zakonodavstva, privatizacije i denacionalizacije, nauke i tehnologije, obrazovanja, kulture i sporta, zdravstva i socijalne politike, turizma i zaštite okoline, informisanja, zaštite sloboda i prava građana u skladu sa najvišim međunarodno priznatim standardima i suzbijanja kriminala“ suštinski nije ispunjeno ništa, bar ne u vidu posebne saradnje ili izrade opširnog projekta od strateškog značaja, što bi trebalo da predstavlja jedan od glavnih oblika posebne saradnje.

Članovima 3. 4. 5. i 6. određen je okvir za sprovođenje Sporazuma i definisano je da „učesnice u Sporazumu osnivaju Vijeće za saradnju Republike Srbije i Republike Srpske. Vijeće čine predsjednik Republike Srbije, predsjednik Vlade Republike Srbije, predsjednik Republike Srpske i predsjednik Vlade Republike  Srpske“.Vijeće za saradnju Republike Srbije i Republike Srpske konstituisano je 6. septembra 2007. godine. Na prvoj sjednici su prisustvovali predsjednik Boris Tadić, premijer Vojislav Koštunica i premijer Milorad Dodik, kao i pokojni predsjednik Milan Jelić. Vijeće ostvaruje svoju ulogu i danas.

Članom 7. Sporazuma propisano je: „Da bi se ostvarivala saradnja u oblasti zakonodavstva održavaće se redovni kontakti između Narodne skupštine Republike Srbije i Narodne skupštine Republike Srpske, na nivou predsednika skupština i skupštinskih radnih tela“. Ovim članom utvrđena je platforma za međuparlamentarnu saradnju na osnovu koje je potpisan Protokol o saradnji 9. januara 2008. godine. Pozivajući se na zajedničku izjavu predsjednika Narodne skupštine Republike Srbije i Narodne skupštine Republike Srpske od 30. novembra 2004. godine, na osnovu člana 7. Sporazuma o uspostavljanju specijalnih paralelnih odnosa, Igor Radojičić i Oliver Dulić, predsjednici parlamenata, zaključili su Protokol o saradnji Narodne skupštine Republike Srbije i Narodne skupštine Republike Srpske. Na osnovu predmetnog protokola realizovan je niz obostranih parlamentarnih posjeta i uspostavljena je dugotrajna, kako personalna, tako i funkcionalna saradnja između kabineta, sekretarijata i radnih tijela dva zakonodavna organa, što je u svakom slučaju doprinijelo kvalitetnijem radu i zbližavanju institucija sa obe strane Drine.

Analizirajući istorijske faktore i realnu situaciju koja je nužno  iznjedrila potrebu i obavezu da se pravo uspostavljanja specijalnih paralelnih odnosa predvidi Dejtonskim mirovnim sporazumom, mogu zaključiti da ovakve veze predstavljaju jedan od osnovnih stubova stabilnosti BiH. Naime, raspadom bivše SFRJ, dva naroda u Bosni i Hercegovini, Srbi i Hrvati ostali su izvan svojih matičnih država za kojim su težili, što je praktično i dovelo do građanskog rata u Bosni i Hercegovini. Zbog ovoga je, takođe, po procjeni međunarodne zajednice, a uz težnju pomenutih naroda, ostavljena mogućnost uspostavljanja specijalnih paralelnih veza.

Posebno je značajno što Dejtonski mirovni sporazum za ovu vrstu sporazuma, što nije slučaj sa ostalim međunarodnim dokumentima, ne traži saglasnost Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, dakle stavlja ih u isključivu nadležnost entiteta iz čega bi se takođe moglo zaključiti da je u ovom slučaju riječ o međunarodnim sporazumima sui generis, zbog čega je u praksi i došlo do različitih tumačenja ovog ustavnog instituta Bosne i Hercegovine. U skladu sa navedenim, može se utvrditi postojanje međunarodnopravnog subjektiviteta Republike Srpske, koji je relativan jer je dvostruko ograničen – samom sadržinom sporazuma i krugom subjekata koji se mogu pojaviti kao ugovorne strane.

Analizirajući istorijske faktore i realnu situaciju koja je nužno  iznjedrila potrebu i obavezu da se pravo uspostavljanja specijalnih paralelnih odnosa predvidi Dejtonskim mirovnim sporazumom, mogu zaključiti da ovakve veze predstavljaju jedan od osnovnih stubova stabilnosti BiH. Naime, raspadom bivše SFRJ, dva naroda u Bosni i Hercegovini, Srbi i Hrvati ostali su izvan svojih matičnih država za kojim su težili, što je praktično i dovelo do građanskog rata u Bosni i Hercegovini.

Ove veze mogu dvostruko da se shvate; naime, kao simbolične, ukoliko se ne bude insistiralo na njihovom ostvarenju, čemu trenutna situacija u Republici Srpskoj i Republici Srbiji u pogledu samih sadržaja potpisanih u periodu od 1997. do 2010. godine i neangažovanja na njegovoj konkretizaciji i realizaciji, realno doprinosi, i na drugoj strani, kao izuzetno značajne i snažne, ukoliko se ova mogućnost, predviđena Dejtonskim mirovnim sporazumom, bude pravilno i maksimalno iskoristila, za šta postoje formalni i materijalni kapaciteti. U tom smislu, može se reći da je međuparlamentarna saradnja između Narodne skupštine Republike Srbije i Narodne skupštine Republike Srpske, u institucionalnom pogledu dala najkonkretnije rezultate, iako su oni još daleko od zadovoljavajućih.

Na osnovu svega navedenog, zaključujem da Sporazum o specijalnim paralelnim odnosima  kao i njegova konkretizacija i dalja implementacija moraju biti shvaćeni kao put zbližavanja, ne samo Republike Srpske i Republike Srbije, već i Bosne i Hercegovine i Republike Srbije kao dvije susjedne zemlje, ali i kao put regionalne saradnje.

Sa pravnog aspekta, posebno je važno istaći da se značaj Sporazuma o specijalnim paralelnim odnosima ogleda u tome što mogućnost uspostavljanja specijalnih paralelnih veza ide u prilog već navedenom stavu da Republika Srpska u okviru Bosne i Hercegovine ima dovoljan stepen samostalnosti, upravo stoga što se u teoriji države i prava smatra da je ovo jedna dimenzija međunarodno – pravnog subjektiviteta Republike Srpske, istina subjektiviteta sui generis.