Volja naroda i ustavne promjene u Bosni i Hercegovini

 Konstituisanje vlasti poslije oktobarskih izbora nije ni završeno, a pitanje ustavnih reformi u Bosni i Hercegovini ponovo je aktuelizovano u političkim tokovima ove države dva entiteta. Uskovitlana priča u trouglu različitih interesa traži po još jedan put zajednički jezik. Cilj je jednostavan; uskladiti političku volju za djelovanje u tom pravcu. Pravna priroda Ustava BiH određuje sveukupnu kompleksnost procesa prizivanih reformi. Međutim, od samog potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma, pojavili su se određeni problemi, kako u njegovom tumačenju, tako i u njegovoj primjeni. U poslijeratnom periodu najočiglednije su se manifestovale upravo otvorene težnje za njegovom revizijom za koje bi se u Bosni i Hercegovini, moglo reći da imaju karakter cikličnog pojavljivanja. Danas govorimo samo o reanimaciji ideje tih reformi. Pored toga, u proteklom periodu donesena su, ili, kako se to već uobičajeno, kaže nametnuta su od strane međunarodne zajednice mnogobrojna rješenja koja su suštinski drugačija od usvojenih (i proklamovanih) ustavnih principa, što, upravo i predstavlja najveći nedostatak ustavno – pravnog poretka BiH. Tako danas Ustav Bosne i Hercegovine (pored njegovog specifičnog karaktera) faktički predstavlja nešto drugo u odnosu na ono propisano njime, dakle – normativno (važeće).

Ustav Bosne i Hercegovine (pored njegovog specifičnog karaktera) faktički predstavlja nešto drugo u odnosu na ono propisano njime, dakle – normativno (važeće).

Ustav Bosne i Hercegovine je, po mnogo čemu, u odnosu na opšti pojam ustava kao najvišeg pravnog akta, specifičan. On predstavlja jedan od jedanaest aneksa Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini. Sa teorijsko – pravnog gledišta, ovaj aneks, po svojoj sadržini, predstavlja Ustav Bosne i Hercegovine i takav naziv i nosi. No, u pravnoj nauci postoje gledišta da je njegov formalni aspekt (smisao) pod znakom pitanja.[1] Naime, u malobrojnim radovima koji obrađuju ovu problematiku, ističe se da bi, s obzirom na način nastanka Bosne i Hercegovine, tj. način donošenja njenog ustava, moglo da se radi o jednom specifičnom ugovoru, tj. savezu država – konfederaciji ili uniji, ili pak o tzv. “podarenom” ustavu, tj. nametnutom ustavu[2], ili napokon, daDejtonski ustav, po načinu nastanka, u stvari i nije ustav, ni sa stanovišta ustavnog prava, ni sa stanovišta međunarodnog prava.[3] Smatra se da je ovaj ustav “po mnogo čemu neobičan u formalnom i materijalnom smislu” i da se “bitno razlikuje od mnogih drugih”.[4] Navode se i neke njegove specifičnosti kao npr. da se radi o ustavu samo po imenu; njegovi donosioci nisu ustavotvorni organi; postupak donošenja nije odgovarajući; ne reguliše kompletnu ustavnopravnu materiju; nije izrađen uobičajenom dogmatsko-pravnom metodom i dr.[5]

Smatra se da je ovaj ustav “po mnogo čemu neobičan u formalnom i materijalnom smislu” i da se “bitno razlikuje od mnogih drugih”.

U skladu sa navedenim, izmjene Ustava BiH podrazumjevale bi izmjene Aneksa IV Dejtonskog mirovnog sporazuma, dakle dijela međunarodnog ugovora, za šta Bosna i Hercegovina jednostrano posjeduje kapacitet, što je određeno članom H Ustava, iako njen Ustav predstavlja sastavni dio akta međunarodnog javnog prava.[6] Sa druge strane, izrada i donošenje novog dokumenta ustavnog karaktera nisu jednostavni kao što je to slučaj u mnogim drugim složenim državama svijeta, jer, to bi gotovo sigurno, s obzirom na različite pozicije i interese konstitutivnih naroda u BiH, za pravni poredak uspostavljen Dejtonskim mirovnim sporazumom predstavljalo izuzetnu opasnost. Naime, i u shvatanju i definisanju Dejtonskog mirovnog sporazuma, tačnije njegovog Aneksa IV, u BiH su se utemeljila tri dijametralno suprotna koncepta, nacionalna. Ovo izgleda kao da „Bosna i Hercegovina predstavlja partiju preferansa“[7] gdje se dvojica igrača udružuju protiv jednog i tako do beskonačnosti igraju igru, ali realna (materijalna) situacija, zaista nije daleko od toga.

Ukoliko sva ova sporna pitanja ostavimo po strani, petnaest godina nakon donošenja Ustava BiH (potpisivanjem Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini), postavlja se pitanje da li i koliko Dejtonski ustav odgovara stvarnosti.

No, ukoliko sva ova sporna pitanja ostavimo po strani, petnaest godina nakon donošenja Ustava BiH (potpisivanjem Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini), postavlja se pitanje da li i koliko Dejtonski ustav odgovara stvarnosti. Ovo pitanje je, bez sumnje, značajno, jer pravna svijest, koja se uvijek izražavala u spoznaji sadržine prava i zauzimanju stava prema njemu, ocjenjujući ga sa gledišta postojećeg ili zamišljenog pravnog poretka, ima velik značaj za stvaranje pravnih normi. Proces pravnog normiranja prate osjećanja društvenih i moralnih vrijednosti. Čovjek je nosilac svijesti o samom sebi, o društvu, o društvenim i čovjekovim vrijednostima i dobrima.

Iz navedenog proističe temeljna dilema koja glasi; da li je uopšte neophodno pristupiti izmjenama ustavnog okvira BiH i na koji način? Ja bih na prvo pitanje odgovorio pozitivno, ali samo u oblasti formalnog prilagođavanja normi sa pojedinim materijalnim odnosima, jer postojeći ustavni okvir BiH predstavlja dovoljnu osnovu za funkcionisanje države u kojoj se nalazi Republika Srpska, kao entitet. Problem manjkavosti, tj. funkcionalnosti državno-pravnog poretka BiH krije se u drugim pravnim aktima, prije svega u Ustavu Federacije BiH, jer disfunkcionalni sistem kantona predstavlja najveći kamen spoticanja organizacije zajedničke države. Smatram da je krajnje vrijeme da po pitanju reformi pravnog okvira drugog entiteta BiH, počne sazrijevati politička volja u BiH. Takođe i u nižim dokumentima, tj. zakonskim rješenjima možemo pronaći niz nedostataka normativno-pravne prirode, međutim, to su već pitanja entitetskih zakonodavstava, ali o tom nekom drugom prilikom.

Dakle, revizija – Emendationovum ne, preinaka i usklađivanje da! To bi značilo konkretno normiranje samo realnih društvenih odnosa (prakse) koji su u BiH prisutni i koji predstavljaju ustavnu materiju, a koji nisu regulisani osnovnim tekstom Ustava. Ovakva potreba se sama po sebi nameće, jer je potrebno usklađivanje odredaba sa materijalno-pravnom praksom koja je, ipak otišla nekoliko koraka ispred normativnog okvira. Takođe, jedini način da se ustavne promjene realizuju mora biti unutar institucionalnog okvira (u nadležnim organima) uz potpuno poštivanje volje naroda i takav, demokratski (pravni) način mora se posmatrati kao imperativ. Dakle, legalna procedura za bilo kakve izmjene sistemske prirode je neophodna. U odlučivanju o promjeni Ustava BiH referendum, kao glas naroda je poželjan, jer obezbjeđuje legitimitet ustavno-pravnih rješenja. Dakle, volja naroda treba da predstavlja ius cogens u smislu svih državno-pravnih i eventualnih ustavnih reformi. Naposljetku, to i jeste stub moderne pravne države, koja preuzima obavezu na sebe da obezbjedi demokratski poredak, dakle da prizna volju naroda kao temelj državne vlasti i u potpunosti poštuje prava na učestvovanje u upravljanju zemljom.[8] Ovo sve naglašavam iz razloga što su ranije postojali pokušaji ustavnih reformi putem tzv. džentlmenskih dogovora, ponovnih organizovanja međunarodnih konferencija, pa i nametanja i sl. što je za bilo koju državu koja se smatra demokratskom i pravnom potpuno neprihvatljivo.

Poštovanje volje naroda u BiH, nosi sa sobom izuzetnu specifičnost, ponajprije u smislu organizacije države, položaja njenih stanovnika i svakako principa konstitutivnosti naroda. U tom smislu, potrebno je očuvati ustavno-pravni poredak uspostavljen Dejtonskim mirovnim sporazumom i u okviru njega izvršiti, prije svega implementaciju presude Suda za ljudska prava u Strazburu koja je donesena u postupku Sejdić i Finci protiv BiH, broj: 27996/06 i 34836/06 iz 2009. godine, a potom izvršiti dodatno normiranje postojećih materijalnih odnosa i instituta koji nisu sadržani u odredbama Ustava BiH. U slučaju presude Suda za ljudska prava radi se o međunarodnoj obavezi koju je BiH preuzela bezuslovnom ratifikacijom Evropske konvencije o ljudskim pravima i njenih protokola. Ovom presudom, Sud je konstatovao da je u Bosni i Hercegovini prekršen član 14. konvencije u vezi sa članom 3. Protokola 1 kao i član 1. Protokola 12. Evropske konvencije o ljudskim pravima.[9]

U odlučivanju o promjeni Ustava BiH referendum, kao glas naroda je poželjan, jer obezbjeđuje legitimitet ustavno-pravnih rješenja. Dakle, volja naroda treba da predstavlja ius cogens u smislu svih državno-pravnih i eventualnih ustavnih reformi.

Međutim, upravo neophodnost poštivanja volje naroda u BiH najbolje je argumentovana u izdvojenim mišljenjima uz presudu Suda za ljudska prava. Napomene sadržane u Izdvojenom mišljenju sudije Mijović kojem se pridružio sudija Hadžijev: “ponajprije su usmerene na činjenicu da je, kako je to u svom izdvojenom mišljenju naglasio i sudija Bonelo, Veliko vijeće omanulo u analizi, kako istorijske pozadine, tako i okolnosti pod kojima je Ustav BiH donesen. Vjerujem da je Sud, postupivši tako, zanemario i sopstvenu prethodnu praksu u kojoj se u svakom predmetu bavio izučavanjem svih faktora relevantnih za značaj krajnje odluke. Okolnosti ovog predmeta lično smatram izuzetno značajnim, jer su upravo te i takve okolnosti i dovele do strukture državnog uređenja Bosne i Hercegovine u njenom sadašnjem obliku“.[10] Takođe, sudija Bonelo je konstatovao u svom Izdvojenom mišljenju sledeće: „Nakon krajnje žestokih događaja iz 1992. koji su se ogledali u užasnim krvoprolićima, masakrima na etničkoj osnovi i bezgraničnim osvetama, međunarodna zajednica je intervenisala: prvo je pokušala da postigne primirje između Bošnjaka, Srba i Hrvata, a kasnije i trajnije rešenje – Dejtonski mirovni sporazum iz 1995. Sporazum je postignut dugotrajnim i upornim pregovaranjem čiji cilj je bio stvaranje institucionalnih tijela koja su se skoro isključivo bazirala na sistemu kontrola i balansiranja između tri zaraćene etničke grupe. Konačno, bila je to najneizvjesnija ravnoteža koja je sa teškim naporom postignuta, a koja je rezultirala krhkom trajnom simetrijom nastalom iz nepoverenja i hranjenom sumnjama. Samo je delovanje takve filigranske konstrukcije ugasilo požar pakla koji je predstavljala Bosna i Hercegovina. To možda nije bila najbolja konstrukcija, ali je bila jedina koja je naterala suparničke strane da oružje zamijene dijalogom.“[11]

Ustavne reforme su u smislu presude Suda za ljudska prava neophodne. Takođe, potrebno je u buduća ustavna riješenja inkorporirati postojeće institucije koje sadašnji Ustav ne poznaje

Dakle, ustavne reforme su u smislu presude Suda za ljudska prava neophodne. Takođe, potrebno je u buduća ustavna riješenja inkorporirati postojeće institucije koje sadašnji Ustav ne poznaje, (npr. postojanje Ministarstva odbrane, zajedničkih bezbjednosnih službi OSA i SIPA i dr što nije normirano na ovaj način) naravno, opet uz postignut konsenzus. U slijedu svega navedenog, izmjene Ustava BiH ovakve prirode su realne i moguće, ali samo unutar pravnog okvira koji je uspostavljen Aneksom IV Dejtonskog mirovnog sporazuma. Stoga, potpuno poštivanje volje svih naroda u BiH kao modus vivendi, u postupku eventualnih ustavnih reformi, ne smije biti upitno.